众所周知，自然资源国家所有权制度是我国宪法和法律关于自然资源归属的制度设计，是开发、利用和保护自然资源的制度源泉和基础。在我国境内，除了法律明确规定属于集体所有或者个人所有的自然资源外，绝大多数的自然资源都属于国家所有。然而，自然资源所有权人不到位的情况普遍存在。可见，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，是我国在全面推进深化改革过程中必须迈出的一步。改革的根本路径，则在于推进自然资源管理的大部门体制改革。

　　推进自然资源管理大部制改革，具有重要的现实意义。一是深化行政管理体制改革的重要组成部分。党的十八大要求稳步推进大部门制改革的重要任务，而党的十八届三中全会进一步提出了“积极稳妥实施大部门制”的改革思路，广受关注的我国政府大部制改革由此迈入新的阶段。二是有效行使自然资源国家所有权的必然选择。把自然资源的所有者与管理者分开，由一个部门统一行使，是党的十八届三中全会作出的战略性部署。专门设立自然资源“国资委”，或者成立自然资源国家所有权行使的综合协调委员会，来统一行使自然资源国家所有权，是大势所趋。三是保护生态环境、建设生态文明的客观要求。习近平同志在十八届三中全会中指出，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。可见，由一个部门对自然资源进行统一管理是非常必要的。

　　推进自然资源管理大部制改革，要正确判断和分析改革过程中可能遇到的各种困难和问题。改革的最大难点，在于如何在机构整合的基础上实现自然资源的统一管理。其中的关键，是要把行使自然资源国家所有权的职能从原先的各个管理部门有效剥离出来，使所有者与管理者分开，并从制度上明确自然资源国家所有权统一行使的内容与方式。改革的难点之二，在于如何保障这项改革从中央到地方的一以贯之和有效衔接。由于财政的分离，中央政府与地方政府经常存在着自然资源的利益博弈。大部制改革应该正视这一现状，从保护好生态环境这一基本点出发，以科学权衡中央和地方的利益分配为基础。改革的难点之三，在于如何根据自然资源的不同属性进行有所区别的管理。在做好顶层设计的同时，要考虑自然资源权属的多样性、类型的复杂性与分布的地域性，以稳步推进大部制改革。比如，公益性自然资源与经营性自然资源在管理上应当有所区别；处于生态空间、生活空间或者生产空间之下的自然资源也应当有所区别地进行管理。

　　此外，推进自然资源管理大部制改革，还需要明晰改革的实施路径。第一，要在法治的框架内依法进行。自然资源管理大部制改革首先应当做到于法有据、依法而改。在改革过程中，发现现有法律规定存在缺陷的，应当修改法律在先，推进改革在后；发现需要填补法律空白的，应当及时将实践中证明是有效的好经验、好做法上升为法律，为顺利推进改革铺平道路。第二，需要事前风险评估，并建立健全事中事后监管机制。改革不仅涉及机构的设置、职能的整合和人员的调整，还涉及中央与地方自然资源管理体制的理顺。因此，必须做好充分的事前风险评估以及事中事后监管机制，避免因改革出现管理上的真空，或是使国有自然资源权益遭受不必要的损失。第三，需要与环保大部制改革协同推进。实行环保大部制，其根本目的就在于把自然资源监管的权力集中起来，建立统一的环境执法监管体制，从而加强环境保护的效率与力度。环保大部制改革与自然资源管理大部制改革的协同推进，可以实现自然资源开发利用与保护的有效衔接、良性互动。第四，必须明确市场与政府配置自然资源的边界。自然资源是人类生产生活的重要支撑，市场在自然资源配置中应起到决定性作用。在改革过程中要确定政府在自然资源管理中的职权与范围，充分发挥政府与市场的积极作用。第五，应当努力实现自然资源权利的统一登记。目前我国只有森林所有权、林木所有权、海域使用权纳入不动产统一登记，显然与自然资源管理大部制改革的要求还有差距。这就要求尽可能把市场中的各种自然资源权利都纳入不动产统一登记的范围，这是推进大部制改革的关键一环。

　　（本文系福建师范大学2014年度“学科交叉视野下的《环境与资源保护法学》课程内容创新研究”（I201401022）阶段性成果）

　　（作者单位：福建师范大学法学院）