党的十八大提出,到2020年全面建成小康社会。这是一个令人振奋的宏伟目标。实现这一目标,就意味着要在全国范围内消灭贫困。然而,真正实现全面消灭贫困的任务,还有很多问题需要进一步解决。而亟待回答的问题是,如何在经济社会发展新形势下,对当代中国贫困地区与贫困群体的历史变迁和现实状况有明确的判断?为摆脱贫困而做出的制度安排和政策扶持,是否抓住了贫困问题的症结并找到了实现精准扶贫的有效途径?

　　贫困问题已由局部贫困转变为特殊贫困

　　时至今日,中国社会的贫困问题已经不是改革开放前期突破整体贫困而形成的局部贫困,而是由局部贫困转变成的特殊贫困。在中国经济实力不断增强、党和政府扶贫开发的投入也不断加大的情况下,一些贫困群体或贫困地区逐渐形成了脱贫致富的条件和能力,局部贫困中相当多的贫困群体和贫困地区改变了落后面貌、摆脱了贫困状态。但是,也存在个别地区贫困状态依然难以改变的情况。不排除有些地区自然条件恶劣、资源匮乏,缺少摆脱贫困的客观环境。但也有些贫困地区,即便有可以支持脱贫的自然条件,同时也获得了充分的政府支持,仍然无法改变落后状态。面对这些贫困地区或贫困群体,就不能单纯强调加强政策支持和资金投入,而应当反思政策支持的恰当性和资金投入的有效性。

　　值得深入思考的是,在一些经济发达地区也存在贫困群体,例如北京、上海、广州和深圳这些经济社会发展水平较高的地区,仍然能在城市的某些角落发现一些聚集了贫困群体的“城中村”。此外,在一些经济社会发展程度较高的地区,由于产业转型和经济结构调整的冲击,某些原来经济收入和生活水平并非处于底层的人口或群体却转而陷入了贫困。

　　因此,在中国经济社会总体上达到较高发展程度的新形势下,再把一部分人和一些地区的贫困理解为局部贫困,已经难以把握其产生的原因和问题的性质。我们这里暂且将之称为特殊贫困。当然,这种称谓也具有很明显的模糊性。这种称谓不过是要表明,当前不能再从整体和局部的关系来看待中国的贫困问题,而应从经济结构调整、制度改革、政策实施、环境改变甚至发展战略转移,以及市场竞争和市场风险等复杂因素中考察分析新形势下的贫困问题,应当看到贫困群体的特殊处境、特殊困难以及他们难以摆脱贫困的特殊原因。

　　精准扶贫旨在应对贫困的特殊性

　　正是在贫困问题变得复杂化的新形势下,中央提出了精准扶贫的战略要求。精准扶贫战略的提出,意味着某些扶贫政策和扶贫实践还存在不精准的问题。改革开放之初,中国社会处于整体贫困状态,党和政府大力推动市场经济发展,千方百计增加社会财富与社会福利,同时采取一些让利于民、解放松绑的普遍性政策,激发了社会向上发展的强大动力,社会财富迅速增加,人民生活普遍改善,整体性贫困的局面很快被突破。而到了贫困问题由整体贫困转为局部贫困的阶段,原来具有普遍性的扶贫政策和扶贫实践仍然具有一定的作用。不仅可以用依靠普遍性政策而摆脱贫困的榜样去引领仍然处于局部贫困的人群,而且局部贫困本身就具有整体贫困的很多共性。

　　20世纪80年代和90年代的局部贫困,主要存在于广大中西部和东北部地区,当时中西部和东北部农村有很多贫困县、贫困乡和贫困村镇。这个时期的区域性贫困和群体性贫困,既反映了改革开放政策与进度不平衡导致的中西部地区的发展滞后,也反映了一些地区因为市场经济薄弱而因循守旧地延续传统的落后。因此,在这些地区和对这些群体采取进一步加强和推进改革开放及发展市场经济的制度安排和政策措施,可以有效地起到扶贫致富的作用。进一步说,20世纪80年代和90年代针对局部贫困采取的扶贫政策和开展的扶贫实践,是改革开放和发展市场经济的普遍性政策与实践的扩展和推进。