选聘高校毕业生到农村中任职的“大学生村官” [1] 政策，是新时期党和政府的一项重大决策，是解决中国“三农”问题和拓宽高校毕业生就业范围的一个长远战略。本文将深入考察大学生村官政策制定的社会背景和近十余年来其从无到有的实践历程，并分析该政策在社会主义新农村建设中发挥的积极作用与存在的问题。

　　一、大学生村官政策的形成背景探讨

　　20世纪末，随着改革开放的深入，中国经济社会发展进入了一个新阶段，各项事业都取得了重大进展，但发展过程中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，其中，“三农”问题严重制约着国民经济的健康发展。城乡区域发展不平衡的矛盾日益突出，大学扩招后大批毕业生就业压力剧增，而在农村中懂得现代科学知识的人才却严重缺乏，同时农村基层政权急需充实和建设。正是在这种社会背景下，一些地方开始试行选聘高校毕业生到农村中任职的政策。各地探索数年后，中央予以肯定并在全国推广。该政策的萌发和制定，主要有以下历史背景：

　　（一）缓解社会主义新农村建设中人才匮乏的需要

　　“三农”问题一直是中国经济和社会发展急需解决的问题。加快农村落后地区发展的重要前提之一是拥有大批懂得现代管理和科学技术的人才。但在广大农村地区特别是中西部地区，文化教育、医疗卫生、现代农业技术方面的人才极其短缺。一项统计表明，新世纪初我国农村专业技术人员不足130万，不到农业人口的1.5‰，而欧美等发达国家这一比例已超过4‰ [2] ，农村人才匮乏与新农村建设的要求相差甚远，人才问题成为制约中国“三农”问题解决的瓶颈。广大农村和经济欠发达地区迫切需要大量有新知识、新技术、新管理理念的青年人才。而大学毕业生受过良好的高等教育，知识面广，眼界开阔，思想活跃，年轻有为，选聘其中一部分人到乡村任职，可在一定程度上缓解农村人才匮乏的燃眉之急，为新农村建设提供和储备新型人才。

　　（二）解决大学扩招后大量毕业生就业难问题的需要

　　与农村人才匮乏形成鲜明对比的是，高校毕业生就业难问题日益凸显。从1999年起，高校开始大规模扩招。2003年首批扩招后的212万大学生毕业，就业压力随之增大。此后，高校毕业生和未解决就业问题的人数逐年增加，2014年全国高校毕业生人数为727万，达到一个新的高峰。 [3] 尽管党和政府采取一系列措施积极引导大学毕业生创业、就业，但就业压力越来越大。随着经济体制改革的不断深化和经济结构的战略性调整，城市中职业岗位供需严重不平衡，加之部分大学毕业生眼高手低，对岗位要求过高，每年都有相当一部分愿意留在大城市就业的高校毕业生找不到工作，就连许多农村生源的毕业生，也不愿再回到农村去。这就出现了一方面许多大学毕业生面临着就业难的问题；另一方面广大农村地区、边远地区和艰苦行业人才匮乏。为缓解大学生就业压力，拓宽高校毕业生就业渠道，旨在积极引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的大学生村官政策便应运而生了。

　　（三）加强农村基层党组织建设和培养后备干部的需要

　　大学生村官政策的出台，不但旨在促进农村地区经济的发展和解决大学生就业问题，还在于改善基层党组织建设和培养农村后备人才的需要。农村基层党组织是农村各项工作的领导核心，在贯彻落实党的路线、方针和政策方面发挥着重要作用，其组织状况、工作作风和领导能力如何，直接影响着党在农民中的形象，影响着党群关系。然而，农村基层党组织一直是党的建设中的薄弱环节，特别是农村经济体制改革以来，农民减少了对党组织和村委会的依赖，随着大量青壮年农民涌入城市打工，留守农村的党员干部年龄偏大，文化偏低，对现代科技和公共事务管理知之甚少，甚至一些基层党组织软弱涣散，缺乏带领农民致富的技能和进取的精神，工作方式简单陈旧，缺乏创新意识，造成党组织在农村中的公信力和凝聚力降低。而另一方面，随着中国高教事业的发展和公务员制度的实施，城市中干部队伍的来源和结构发生了很大变化，各级党政机关中大学毕业生增多，来自工厂、农村，有一线工作经验的干部减少。为了改变这种状况，选聘一批优秀大学生到农村任职，让懂得现代科技和管理、思想灵活的新生力量充实到党的基层干部队伍中，可以为农村党的基层组织注入新鲜血液，带去新思路、新观念、新活力；可以为党培养一批了解农村和农民、来自基层、熟悉基层的后备干部。正如习近平在2008年12月出席大学生村官代表座谈会时指出的：“大学生‘村官’是加强党的基层组织建设和推进社会主义新农村建设的重要力量，也是党政机关培养和储备来自工农一线后备人才的重要来源。” [4]

　　二、大学生村官政策的实施历程考察

　　大学生村官政策从无到有、从小到大，走过了近20年的发展历程。先是个别地区自发性探索，随后在全国许多地区大范围的试验推广，最终上升为一项重要的国家发展战略，先后经历了大致三个阶段。

　　（一）各地自发探索的萌芽阶段（1995~2004年）

　　江苏省丰县可谓中国大学生村官的发祥地。1995年，该县为推动实施农村人才战略，全面提升村级干部素质，制定实施了旨在吸引青年人才的“雏鹰工程”。这一年，13名应届大学毕业生被选聘到农村任职，成为全国第一批大学生村官。“雏鹰工程”连续开展4年，先后共选拔出63名优秀大学毕业生进村任职。在“雏鹰工程”中培养出来的大学生村官，已有8人走上正科级领导岗位，36人走上副科级领导岗位。 [5] 江苏省丰县的初步探索证明，选聘大学生到村任职，是推动农村经济发展、培养有基层工作经验的后备人才的成功之路。“雏鹰工程”的实施开创了新时期大学生就业的新途径，为“大学生村官”政策在全国范围内的推行做了最早的试验。

　　自江苏省丰县之后，各地自发性的探索试验逐渐增多。1999年海南省出台了鼓励大学生到乡村任职的政策。同年，浙江省宁波市也积极鼓励大学毕业生到乡村基层工作，并设计了本地区内“一村一名大学生村官”的愿景。2000年3月，广东省广州市天河区公开招聘52名大学生村官。2002年河南省鹤壁市招聘205名大学生村官，2003年河南省平顶山市公开选拔958名大学生到村任职，次年又选拔了1100名大学生村官并分派入村。 [6] 2004年河北省邢台市决定每年选派1000名大学生到农村工作，5年内实现全市5200个行政村都有大学生村官的目标。 [7] 此外，2003年四川省广安市、新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县，2004年四川省广元市、宜宾市，云南省广南县、湖北省谷城县等也都推出一系列鼓励大学生到农村基层任职的政策与方案， [8] 而且实施的规模渐渐扩大。

　　至2004年底，全国探索性实施大学生村官政策的省（市、自治区）发展到十个，东、中部地区相对集中一些。大学生村官政策逐渐被社会各界认可，且逐步进入多省联动、以地区为单位的探索推进阶段。各地实施大学生村官计划的形式也开始多样化，为后来在全国范围内正式推广奠定了基础，积累了经验。