京津冀协同发展战略的提出，总是容易让人把长三角、珠三角等区域协调发展的成功范例拿来类比，而首先遭遇的困惑是：为什么“京津冀”、“环渤海”等区域发展概念提了多年，却总是与长三角、珠三角相比有着明显的差距？原因是经济基础不强？还是资金扶持薄弱？或是产业结构同质化？抑或是政策观照有限？症结究竟何在？从客观来说，京津冀在民营资本积累、经济发展基础等方面确实不如长三角和珠三角地区，但更为关键的原因，却存在于主观意识或认知理念的层面。　　

　　长期以来，京津冀协同发展的出发点在于“北京中心主义”倾向，即北京作为首都，在三地协同关系中实际上占据主导地位并把持有更大的话语权，而津冀两地在一体化进程中不得不沦为政策制定和实施过程中的“配角”，既不能充分发挥主观能动性，又难以在一体化过程中充分获得预期收益。中国管理科学院区域经济研究所所长张乃剑日前表示：“京津冀经济区发展落后于长三角、珠三角地区的一个重要原因，就是城市之间相互封闭，各自为政，缺乏整体的发展理念，资源配置不合理。中国的官本位思想涌入到了城市的行政管理中，使得京、津两座城市（尤其是北京）多有‘老大’思想，而不像广州、上海那样与周围的城市是弟兄般的合作伙伴关系。”因此，统筹兼顾京津冀的共同责任与公平权利，核心在于打破长期以来的“全国保北京”的陈旧观念。语文出版社社长王旭明亦曾表示：“长期以来我们奉行全国保北京的思维模式，北京缺水，就从南调，北京少气，就从西输，北京人多，就限制外地人，这种单线式思维不仅无助于解决问题，而且加剧北京的负担。京津冀一体化发展，分散北京非首都功能性资源只是保护北京的第一步，接下来应该是把更多的资源分散给全国、各地，全国分担北京之压力、共享北京之资源，达到全国一盘棋发展的总目标。”

　　具体说来，应从如下三个方面实现认知转变与理念重构。

　　首先，从一元中心主义迈向多元中心主义。长期以来以北京为主角的发展思路亟须变革，即整个京津冀协同发展的出发点和归依不再是北京的一城得失，而是三地构成的有机共同体的利益增减。从这个意义上来说，在这场没有硝烟的体制改革战略中，京津冀三地都是主角，或者根本就不再有主角。由此，改革叙事的主线也应作出相应调整——不再是北京主导的规划设计，而是国家对京津冀协同发展进行统一部署的顶层战略。京津冀地区的发展格局也将从传统的“一极双核”向“三极并进”的模式转化。但这一过程对三地的要求实际上有所不同：对北京而言，其关键在于如何实现城市功能的区分和转移，即首都核心功能的集中实现和非核心功能的疏散转移；对天津而言，关键在于提升区位主体意识，即切实将自身置于同北京对等的地位，通过谈判、协商等规范的横向意见沟通和交换机制分掌三地协同发展的主导地位及话语权；对河北而言，虽然行政级别上与京津并无区别，但如何在同各坐拥一位中央政治局委员的两大直辖市的非零和博弈过程中切实提升自身地位以极力摆脱长期以来形成的非对称性地位，将成为亟待解决的核心问题，总之在京津冀协同发展的战略中，河北唯一的服务对象是三地发展的大局整体，而不再是首都北京。

　　其次，破除门户之见和区划藩篱，同责共赢。虽然分属三个省级行政单位，但京津冀三地在地理上却共享华北平原广大腹地，具有天然的联系；在历史上，三地更是宛若同胞兄弟般密不可分。新中国成立后，京津冀更是在相当长的时期内呈现出协同发展的良性格局。后来，由于政治地位、地理区域、资源禀赋等方面的差异，京津冀三地在各自发展的过程中逐渐拉开了差距，加之行政区划导致的门户藩篱思想，三地在资源共享、产业结构互补、生态协同保护等方面的问题亦大量涌现。而协同发展规划的提出，恰恰是对之前一段时期发展教训的纠偏，以及向一体化格局的理性回归。协同发展和一体化战略的推进需要三地以现实需求为基础，以扬长避短为导向，以协调配合为路径，以共同发展为目标，在公平分享一体化战略改革红利的同时共同分担体制创新的职责与风险。其中，在市场机制和利益导向的作用下，分享红利相对较易实现，而关键的问题则体现为责任的分担。这显然不是纯粹的政策手段所能独力实现的，而是需要法治的辅助与配合。总之，只有打破一亩三分地的制度藩篱，才能实现京津冀“1＋1＋1＞3”的预期效果。

　　最后，三地协同化发展与城镇化战略协调推进。中国管理科学院区域经济研究所所长张乃剑教授认为，长三角、珠三角地区发展的最大特点是区域内县域经济相当发达，构成了支撑核心大城市上海、广州的富饶腹地，而这一点正是北京、天津和河北的弱势。在这个意义上，京津冀协同发展战略甫一出台，即与当下正稳步推进的城镇化改革密不可分。由此，京津冀协同发展的过程中，大、中、小城市协调发展的问题就成为个中关键。申言之，京津冀一体化发展应该让一体化的红利汇集这个区域当中的各类中小城市，避免重蹈以往发展上的覆辙。一方面，京津这两个特大城市如何进一步提升竞争力、解决发展腹地问题乃至它们在世界城市体系中重新定位的问题？河北周边的中小城市对城镇化的渴求正好提供了这样一种功能重新配置的契机。另一方面，这符合河北省城镇规模总体偏小、偏弱的特征。2012年的 《河北省城镇化发展“十二五”规划》提出河北省的城镇化目标是努力建设300万以上人口的城市2个（石家庄、唐山）；200万以上的城市2个（邯郸、保定）；100万以上的城市4个（廊坊、张家口、秦皇岛、沧州），以及50万以上的城市6个和30万以上的城市50个。显然，不能罔顾河北省城镇化的现实水平而盲目强调通过发展大城市来疏散北京的非核心功能——即使是被炒作为副中心的保定的人口规模定位也仅是300万而已。因此，这些功能反而应当分散到周边的中小城市中，为其城镇化发展注入全新动力。其三，如果在京津冀区域过多地强调特大城市、大城市的发展，很可能走上以往城镇化的老路，即在京津冀协同发展过程中，掀起新一轮的“造城运动”，而大城市的城市完全可以裹挟着经济行政领域的优位，通过攫取资源的方式，将腹地里中小城市的各类资源加以全面吸附，从而也抽干了中小城市发展的历史机遇，这无疑只是北京膨胀式发展老路的复制粘贴罢了。

　　那么，在京津冀三地共享利益、共担责任的制度建构过程中，法治又应扮演何种角色呢？

　　首先，对协同发展同责共赢格局的确立。三地协同发展，既是各地之事，又是三地共同之事。这种连接个体判断与集体立场的逻辑桥梁，在于两个方面。一是对于发展的红利，在什么程度上分享？如何分享？二是对于发展面临的成本乃至困境等消极因素，三地又应当在什么程度上分担？如何分担？鉴于三地作为相对独立的利益主体的现状，在趋利避害的本能的驱使下，势必存在 “多赢少责”的价值取向。而决定“多”和“少”的关键，就在于三地实际地位的差异。北京坐拥首都之冠，各方面发展水平亦为强势；而河北无论是政治地位还是经济实力均弱于另外两大直辖市。倘若相关法治缺位，势必导致同责共赢的预设化为泡影。因此，在政策顶层设计作出宏观规划之后，对于三地的地位、关系等重要问题的规制就必然需要法治手段的深层介入，这也是真正实现“协同发展”格局的基础和前提。

　　其次，对协同发展实施路径的确立。明确了三地共同责任与公平权利的理念，如何实现制度落实？法治同样在其中扮演了重要角色。例如：将民法上平等主体间确定权利义务关系的传统形式——合同的模式运用至三地具体的协同原则规范中，行政协议无疑成为最好的选择。区域性行政协议在相同或不同行政级别的政府、行政职能部门等主体间缔结，突出的特点是具有特定的地域性或同特定地域具有极大关联性。其本身在行政合同的理论谱系中居于第三级概念的地位 （行政合同→对等性行政合同→区域性行政协议），其下有包含同级政府间的行政协议、不同级但无隶属关系政府间的行政协议，以及虽有隶属关系但析出科层制影响的政府间的行政协议。显然，京津冀三地协同发展的框架协议属于同级政府间的行政协议。这种实施路径的优势，一是在协同发展过程中明确将三地置于平等（至少是对等）的地位，二是为具体协同行为和事项提供具有充分意思自治基础的规范依据，三是通过在现代行政法谱系“认祖归宗”的方式实现三地关系的法治化。可见，法治对协同发展实施路径的确立确实具有重要的意义。

　　再次，对协同发展保障制度的确立。对于京津冀协同发展，由于既有的利益格局和行政区划作用使然，导致若纯粹依靠三地地方政府的主观能动性，则势必会在产业调整、利益让渡、开放政策等领域形成新的不对称状态——相对弱势地区对承接优质产业的转移“剃头挑子一头热”，而相对强势地区则往往倾向采用“抓大放小”的策略以期继续确保相应的比较优势。这在本质上显然不利于整个协同发展战略的推进和贯彻。因此，中央政府对于京津冀协同发展战略必须予以必要的介入，而这种介入方式主要可通过中央立法这一传统的法治手段实现。当然，从节约立法资源的角度考量，这种立法并不需要完全针对京津冀协同发展，而是对全国范围内区域协调和规范问题进行全面的规定，自然也就对京津冀协同发展问题予以规范性覆盖，这也恰好修正了我国当前只有聚焦特定城市内部的《城乡规划法》，而缺失协调横向区域和府际关系的规划立法的问题。从整体制度框架来看，中央立法的介入处于中观制度层面——向上承接作为顶层设计的宏观大政方针，向下统领作为实施和操作细则的具体配套性法规和政策。具体说来，这至少涉及区际整体规划的法律化、产业政策的法治协调以及公共服务一体化的法治保障等问题。

　　最后，对协同发展监督机制的确立。政府和市场的界限问题一直是行政法理论和改革实践所关注的重点。经济学家吴敬琏就曾指出，京津冀一体化过程中，最主要是打破行政条块阻隔，消除对市场自由贸易的妨碍并充分发挥市场作用。因此，如何控制地方政府对市场的不当干预也就成为京津冀协同发展法治化所不能回避的重要问题。关于为何监督（目的问题）、谁来监督（主体问题）、以何监督（权限问题）、如何监督（程序问题）、监督落实（责任问题）、监督反馈（经验问题）等具体制度性事项，亦均对相应的法治建设提出了更新、更高的期待。

　　（作者系中央民族大学法学院法学博士）