近年来，国有企业改革取得了丰硕成果，以建立现代企业制度为目标，在组织形式、法人治理结构、内部管理制度等方面的改革均取得成效。然而，各种“形式”上的改变仍未有效解决国企市场化程度不够的深层次矛盾。

　　国有企业改革当前面临的困惑和障碍

　　从国企改革具体操作实务上看，国企经营者在现有社会环境和政策导向下，束手束脚。比如要建立“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的市场化运营机制，伤及部分员工利益后，可能激化矛盾引发上访、诉讼事件；比如发展混合所有制经济，过程中会出现控制权转移、国有资产流失及诱发腐败等问题。国企经营者面对政治、经济和社会风险，改革动力不足。

　　从已实施的完善现代企业制度及法人治理结构的有效性看，虽然很多国企建立了“三会一层”的公司治理结构，建立了规范的运营管控制度、流程和程序，却“形似而神不似”“形备而实不至”，决策效率和风险控制能力并没有显著提高。

　　从国企30余年改革历程来看，诸多政策变迁，总的思路朝着“抓大放小”、国有资本集中的方向进行。但在“试错”中常走回头路，国企数量越“改”越多，始终没有摆脱“新设—整合—分立—退出—新设—再整合”的循环。

　　从国企的外部生态环境看，本应由市场配置资源的民企，在获取资源的方式上突出地呈现“国企化”态势。当行政化资源配置和政府主导产业模式产生“成本外部化效应”和“风险外部化效应”时，民营企业也投政府所好，违背企业及产业发展规律，盲目追求规模和速度，最终也难以做大做强做久，无锡尚德即是典型案例。

　　国有企业改革困境的原因在哪里

　　政府集中掌握着资金、土地等经济资源，拥有税收、财政、金融、行政、司法等方面强大的事权，市场无法决定资源配置。政府职能的越位，使得无论国企还是民企，无论一般企业还是上市公司，无论本土企业还是国际化公司，都存在“去市场化”的倾向，造成盲目投资、资源浪费等。

　　各地政府之间“GDP竞赛”竞争激烈，地方政府推动国企扩张，使之成为政府配置资源的手段。国企无法按照市场需求控制投资规模、速度和方向，造成地区间重复建设、产业结构趋同等。

　　国企改革缺乏必要的外部法律环境和社会环境。一方面在涉及国企改革重要领域（如破产企业员工安置等），民众及社会认识与成熟市场经济国家不同；另一方面，保障现代企业制度顺畅运行的法律法规不完善或无法真正实施，而使这些制度失效，如独董制度。

　　国企改革的文化和理念基础要逐步积淀。欧美的现代企业制度是以理性态度、自由意志、契约精神为基础产生的。如何使市场观念在中华五千年文化的土壤上生根发芽，需要长期的探索过程。

　　综上，“国企病”因环境和土壤而生，“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳”，国企改革的根本性突破要靠环境和土壤的改变，即市场化环境营造，政府职能转变以使市场在资源配置中发挥决定作用是改革的关键。国企改革不能再以寻找突破口的方式进行，而是要从体制基础和需要改起，本固则末强。政府要转变职能，营造出自由开放的市场环境、公平竞争的营商环境和保护产权的法制环境——这是一整套制度结构、秩序规则和理念体系，包括法律体系、道德基础和文化内涵，是企业赖以生存和发展的土壤，只有政府把这片土壤打理好，国企改革的“橘树”在中国才能真正结出“橘”而非“枳”。