如果仅满足于应急管理，就必然形成一个悖论：应急管理短期越有效，长期就会越无效。要破解这一悖论，就必须从源头上进行风险治理。

　　在风险社会中，风险是因，危机是果，突发事件将风险与危机之间潜在的因果关系显性化。针对突发事件的应急管理虽然可以迅速控制事态，减少人员伤亡、财产损失和社会失序，但并不能从根本上减少风险。因此，如果仅满足于应急管理，就必然形成一个悖论：应急管理短期越有效，长期就会越无效。这是因为，应急管理的短期有效可能导致“自满效应”，使得问题的解决止于就事论事，反而削弱了源头治理的动力。要破解这一悖论，就必须从源头上进行风险治理。中国当前面临的社会风险总体上可以分为两类：一是现代性的风险，主要体现为科技进步和制度创新所带来的新兴风险；二是现代化的风险，主要体现为结构不完善所带来的结构风险。这里主要讨论后一种风险以及由此产生的应急悖论。基于周延的考虑，中国的结构转型可以从四个维度来理解。

　　第一个维度是政治维度，主要是治理结构，具体又可以有党政关系、政企关系、政社关系、府际关系、部门关系等多个子维度。从党政关系来看，如果权责错配，“有决策权的不用负责，需要负责的没有决策权”，就可能问责失准；如果连人的责任都不能厘清，源头治理也就无从谈起。从政企关系来看，如果政府对企业的安全监管不到位，主动或被动弱化监管，就会造成安全隐患。2003年的重庆开县井喷和2015年天津滨海新区的爆炸事故都是此例。

　　政社关系也是如此，事业单位、社会组织和社区是社会治理的基本单元，也是维护社会秩序的基层单位，如果政社关系错配，不仅会形成安全隐患，甚至会激化矛盾。政社关系的错配通常有两个极端：一是政府不能及时通过社会治理的基本单元来识别风险和及时预警。例如，2003年“非典”初期，由于许多医院并不隶属于政府卫生系统，疫情信息无法准确统计，导致无法对疫情形成科学判断，也就不可能及时预警。二是政府超出社会治理基层单位的能力来施加要求。例如，在社会矛盾的化解中，如果不问矛盾原因而一味强调将矛盾化解在基层，就有可能将“维稳”变成“稳控”，导致基层“维稳”异化。在府际关系中，核心是中央与地方关系，如果中央不能激励地方重视风险减缓，地方往往就会在灾后坐等中央救援，“防患于未然”就难以实现。2003年“非典”之后，我们虽然通过分级响应和属地管理为主的两大原则强化了地方政府在应急管理中的责任，但由于政绩考核的标准仍然没有根本转变，地方政府仍然缺乏投资于防灾减灾的动力。从部门关系来看，最常见的是“九龙治水”，多发生于食品安全监管和环境质量监管领域，部门之间如果权责不清，相互推诿，甚至互相争利，也会形成监管盲区，造成安全隐患。2004年阜阳劣质奶粉事件和2008年的三鹿劣质奶粉事件都是此例。