很长时间以来,在各级人大机关工作中有这样的提法:把人大及其常委会建设成为真正拥有宪法确定的地位、名副其实的国家权力机关,真正负有国家重要职责的工作机关,同人民群众保持密切联系的代表机关。我把以上表述简称为建成“三个机关”。25年过去了,现在看这样的提法还是有针对性的,是符合实际的,对改进和加强人大工作是有积极现实意义的。

　　那么,这个“三个机关”提法是在什么背景下、怎么提出来的呢?

　　我们知道,1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《共同纲领》,确立了人民代表大会制度。到1989年,人民代表大会制度已经确立40年、在全国范围内建立已经35年,其中,经历了改革开放最初的10年和地方人大常委会设立最初的10年,人民代表大会制度建设和人大工作处在一个重要的发展关头。许多地方人大的同志提出,建议中央召开一次全国性的讨论人大工作的会议,总结经验,提出改进和加强人大工作的意见,研究解决新形势下人大工作遇到的问题。在这时,中央提出,人大要总结40年来人大制度建设和人大工作的经验。

　　按照中央的要求,全国人大常委会认真开展总结经验工作,具体工作由全国人大常委会办公厅研究室承担。为了做好这项工作,办公厅研究室曾专门派一些工作人员到中央档案馆,用了一个星期的时间查阅有关的历史档案,我们吃住在中央档案馆招待所,为的是加快工作进度。1990年10月,形成了《人民代表大会制度建设和人大工作总结(稿)》,由时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭冲同志主持,在山东济南召开各省级人大常委会秘书长、研究室主任参加的会议,征求对这个“总结稿”的意见。本文开头所说的把人大及其常委会建设成为“三个机关”,就是这个“总结稿”中的重要内容。

　　先说说关于“权力机关”的具体考虑。

　　在总结经验过程中,大家感到,各级人民代表大会都是国家权力机关,这是宪法明确规定的,这在法律层面没有疑问,问题是现实中宪法的这一规定落实得怎么样。

　　回顾40年的历史,大家看到,上个世纪五十年代后期,在国家工作的指导思想上出现了“左”倾严重错误,特别“文化大革命”的左倾严重错误,人民代表制度一度遭到严重破坏,全国人大10年不开会,不发挥作用；地方人大长达12年没有开会,无名无实。鉴于深刻的历史教训,1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中提出,要加强各级国家机关建设,使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。也是在那个时期,五届全国人大常委会委员长叶剑英强调指出:“人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任,那人大常委会就是有名无实,有职无权,尸位素餐,那我这个人大常委会委员长就没有当好,我就愧对全党和全国人民。”这表达了叶剑英同志决心充分发挥国家权力机关作用的考虑。六届全国人大常委会委员长彭真在谈到处理人大与政府的关系时说,方针不是“唱对台戏”,但也不是等因奉此,不问是非的“橡皮图章”。这是彭真同志从一个方面对人大作用的阐释。

　　大家认为,宪法及有关法律对人民代表大会制度这一政权体制作了非常好的设计,发挥人民代表大会的国家权力机关的作用,首要的是进一步落实宪法的相关规定。因此,“总结稿”提出:要把人大及其常委会建设成为真正拥有宪法确定的地位、名副其实的国家权力机关。