在美国，“ child welfare ”一词的语境是狭义的，特指针对弱势儿童的福利与保护制度。美国人崇尚社会竞争，喜欢个人主义，所以美国社会保障制度产生之初就深受自由放任主义的影响，体现在儿童福利领域更是如此。从历史角度来看，围绕着政府对家庭责任的制约，美国政府在儿童福利中的角色主要有自由放任和国家干预两种取向。在自由放任取向下，政府主张尽量减少介入家庭事务，将对家庭的干预程度降到最低，认为父母对养育子女的方式有着充分的决定权。另一方面，国家干预主义则强调政府公共权力介入家庭的合理性，认为当父母不能很好履行对儿童的照顾职责，甚至虐待忽视儿童时，政府有必要通过强制手段保护儿童不受到伤害。事实上，美国儿童福利政策变革伴随了政府从自由放任到积极干预，再到回归尊重家庭权利的角色转变。

　　一 、美国儿童福利政策变革

　　1 . 从“自由放任”到“国家干预”

　　1909 年第一次白宫会议标志着美国儿童福利制度的开端，以此为界，美国儿童福利制度可以分为两个阶段：此前的阶段，儿童福利缺乏持续的制度安排，主要由宗教、慈善组织及其他民间组织承担儿童救助与福利的主要职能，政府对儿童福利采取自由放任的态度。白宫会议之后，联邦政府开始设立儿童局，专门负责儿童福利和救助的相关事务，各州也相继制定法律以津贴的形式向儿童支付费用，美国儿童福利事业进入国家干预阶段。

　　美国对于弱势儿童照顾源自于殖民主义的经验，美国殖民前的土著部落历史、文化以及家庭结构已经将儿童代替性照顾包含在内。 19 世纪初到 19 世纪中期，孤儿避难所成为照料贫困家庭儿童的一种普遍方式，教会及慈善人士通过建立孤儿院、儿童救助站等福利机构对儿童予以救助。但在工业革命后，由于大城市中孤儿与弃婴数量的增多带来了越来越多的社会问题，机构养育也因其缺乏家庭养育氛围等种种弊端遭到诟病。因此，自 19 世纪 50 年代开始，一些城市中的贫困儿童开始基于反机构化、反城市化的理念被安排到农村家庭中去。［ 1 ］然而进入 20 世纪，特别是经济大萧条对美国社会福利思想产生了巨大的冲击，从前人们认为社会福利主要依靠自救与互助的想法被抛弃，民众要求政府担责。与此同时，儿童也受到前所未有的关注，儿童权利运动的迅速展开及个整社会对儿童价值的不断认可从另一方面促进了政府在儿童福利领域的介入，并主要体现在以下两个方面：

　　第一，不断增加的儿童福利资金。 20 世纪 30 年代到 60 年代，美国政府对社会保障和服务的供给和支持进入了一个高速发展的时期。 1935 年，美国《社会保障法》颁布，以法律的形式正式确立了对儿童权利的保护。同年，实施了面向孤儿、单亲家庭或失能父母家庭儿童的“家庭援助计划”，由联邦政府和州政府共同向儿童支付津贴，联邦政府承担总支出的 50%-79 . 6% 。［ 2 ］有统计数据显示，美国政府对儿童福利的拨款也持续增长： 1963 年年度财政拨款为 3000 万， 1964 年增加为 3500 万， 1969 年则增加到 5000 万。［ 3 ］

　　第二，不断完善的儿童福利立法。 20 世纪 50-70 年代同样是美国儿童福利立法的高峰期。如： 1961 的《特别未成年儿童援助法案》将援助儿童的范围由孤儿、单亲扩大到父母双方一方失业的儿童； 1963 年的《社会保障法修正案》进一步加强了对困难家庭儿童的援助计划，等等。其中，最值得一提的是 1974 年的《儿童虐待预防及处理法案》将遭受家庭虐待与忽视的儿童也纳入了政府保护体系，并以法律的形式明确规定，当有足够证据证明儿童在家庭中已经或可能遭受伤害时，政府可以强制介入。［ 4 ］这也是国家干预主义在儿童福利领域的明显、充分体现。这一法律的颁布，使得大量儿童与原生家庭分离而进入寄养体系，家庭寄养在美国迅猛发展。

　　2 . 从“保护儿童”到“回归家庭”

　　但在此之后，美国政府很快发现，通过强制介入保护儿童的政策在对儿童实施更全面保护的同时又产生了新的问题：将受虐待与忽视儿童与家庭分离不仅导致每年都有大量儿童等待进入寄养体系，进入寄养体系的儿童又由于种种原因，一年内平均要更换 3-4 个寄养家庭，反而不利于儿童的稳定与成长。除此之外，家庭贫困及其衍生的社会问题也催生美国儿童福利政策产生新的调整与变革。尽管家庭贫困通常被认为是一种经济状态，然而贫困对儿童造成的影响远不止体现为无法为儿童提供充足的食物、衣物、住房等物质生活，对儿童的精神、心理健康、社会发展等均有深刻的影响。美国社会学者们也发现，被动式的救助并不是解决问题的根本方法，家庭才是问题的核心，保护儿童的首要问题是保护儿童所在家庭。

　　于是，自 20 世纪 80 年代开始，美国的儿童福利政策有了进一步调整，从之前侧重保护弱势儿童的残补性政策逐渐转向保护家庭的预防性政策。一方面，为避免过度干预家庭造成的弊端，美国政府开始强调尊重家庭的权利，提出要在尽量维持亲子关系完整的前提下适度介入。另一方面，各州在联邦政府指导下开始实施以社区为基础的“家庭强化”计划，目的是在于保护、支持家庭的完整、稳定与发展，为儿童提供良好的生存环境，从源头避免弱势儿童的产生。最具标志性的政策是美国政府于 1980 年颁布的《收养救助与儿童福利法案》，法案将资金转向了预防性服务与维持家庭的完整，在延续联邦资金对弱势儿童支持的同时，强调了家庭对于儿童的重要意义，加强了对家庭的支持与救助。此后，国会于又 1993 年成立了 “家庭保护与支持服务项目”以保障儿童在原生家庭的安全； 1997 年通过了《收养与安全家庭法案》强调了儿童与家庭融合的重要性；于 2008 年通过了《促进成功与增加收养法案》，再次强调和鼓励了寄养儿童的永久性安置［ 5 ］。

　　因而，透过美国儿童福利政策演变的梳理，我们不难发现：伴随着美国社会福利思想的转变与社会对儿童价值与权利的逐步认可，美国儿童福利事业逐步由最初淡化的福利现象发展为以儿童福利最大化、提倡家庭稳定为基本理念的服务体系。美国政府在儿童福利政策中的价值取向也经历了由自由放任到积极干预，再到回归尊重家庭权利与稳定的转变，并成为推动儿童福利事业发展的主导力量。也正是在这一政策理念的指导下，美国儿童保护制度在保护弱势儿童以及维持与改善问题家庭功能方面，发挥了巨大的作用。

　　二、儿童保护制度：理念与机制

　　1 . 理念：以“永久性家庭”为核心

　　作为儿童福利体系的重要工作内容之一，美国儿童保护主要是针对受虐待、忽视儿童及其家庭开展的保护与服务工作，目的是保障儿童安全、健康以及发展权利。儿童保护服务局（ Child protective service ，以下简称 CPS ）是专门处理儿童保护问题的核心政府部门。其从事儿童保护服务工作的理念主要涉及儿童的安全性和永久性、家庭优势、文化差异、介入与干预四个方面，具体包括：［ 6 ］

　　第一，每个儿童都有获得足够照料、监护以及免于虐待和忽视的权利，父母们有责任和义务满足儿童生理、精神、情绪、教育以及医疗等方面的需求。只有当父母们无法给予儿童适当照顾或请求帮助时，政府才被允许介入。

　　第二，永久性家庭是儿童获得最佳照料和成长的场所，关注建立家庭的优势、确保家庭的福利也是对儿童的保护。当儿童不得不安置到家庭外照料时，政府应尽快建立永久性的安置计划。

　　第三，如果证实父母不能履行保护儿童的职责，政府在尊重不同家庭文化、种族、宗教、经济状况、信仰差异的情况下有权利和义务以儿童代言人的角色直接介入。

　　第四，保护儿童是政府和全社会的责任，政府部门，儿童福利机构，专业社工应协同工作。

　　从美国儿童保护制度的具体理念中我们不难解读：尽管这一制度最终是通过对家庭的介入与干预来对弱势儿童实施保护，但却是以理性介入为前提，并以永久性家庭安置为最终目标的制度安排，充分体现了制度对于“家庭”这一核心的维护，也正是国家干预主义下向尊重家庭权利与稳定回归的体现。

　　2 . 机制：“多层级”的保护服务网

　　所谓多层级，主要包含两方面含义：一是儿童保护机构设置包含了从联邦政府到各市儿童保护服务局在内的多个层级；二是实施机制中针对不同弱势儿童类别开展的多层级服务。如前文提到的，上个世纪 70 年代初开始，美国就陆续通过了一系列法案，明确了儿童保护工作的对象、任务及政府机构实施干预的权力，并在全社会范围内建立了保护儿童的监督网络，使儿童保护从被动变为主动。与此同时，设置各级行政管理机构全面开展儿童保护工作，形成了多层级、分工明确、多方参与的儿童保护和服务网。

　　从具体实施机制来看，儿童保护的工作是应报告而启动的，即当 CPS 接到有关儿童虐待或忽视的报告时开始介入。一般来说，儿童保护是以社会工作个案方式进行，分为初始调查、家庭评估、制定个案计划、提供服务、评估家庭进展，直至最终结束个案几阶段。在此过程中，儿童保护机构需要依据举报及收集的相关信息，判断儿童的安全性和危险性，并根据问题的严重程度决定响应时间及提供的服务种类。由于儿童虐待或忽视行为的发生往往不是孤立的现象，儿童所在家庭通常也面临困境与危险。对此， CPS 的个案工作者需要对儿童所在家庭是否有紧急需要以及提供何种服务做出判断。一旦儿童虐待或忽视的决定做出，并且儿童的即刻安全得到保障时，接下来要进行的是家庭评估。在这一过程中，个案工作者们需要参与进问题家庭，了解他们的优势和需要，主要包括：识别可以提供改善基础的家庭优势、明确使儿童处于危险的因素以降低虐待发生的几率、帮助儿童处理虐待带来的不良影响等。在全面的调查评估后，制定针对每个儿童的个案计划，对儿童虐待或忽视行为进行干预。一般情况下，采用最合适的实践原则，服务的种类与儿童面临危险的等级相对应，并且尽量与个案计划中的预期目标相吻合。［ 7 ］

　　相关调查数据显示，美国儿童保护制度卓有成效。以加州为例， 1998-2008 期间，提供紧急响应（ Emergency Response ）服务儿童的比例下降了 38% ，提供家庭维护服务（ Family Maintenance ）的比例下降了 10% ， 家庭外安置儿童下降了 33% ，待收养儿童下降 38% 。［ 8 ］

　　三、结语与借鉴

　　美国儿童福利政策变革更深刻的意义体现为它是国家干预主义下的一种理性回归，也是儿童福利由最初明显的残补性政策逐步向预防性政策过渡的一种体现。在这一变革推动下，美国的儿童保护与福利体系确立了以家庭为核心的理念，通过针对困难家庭的救助、家庭强化、维持家庭稳定与完整等一系列政策与项目完善家庭功能与环境，以期从源头上预防弱势儿童群体的产生，而并非单纯的“头痛医头、脚痛医脚”。诚然，在对美国儿童福利政策与保护制度进行梳理与评价的同时，我们最关心的是这一理念或方式能否被我国也借鉴一二？在我国，随着社会的转型与变迁使得流浪儿童、留守儿童、遭受家庭暴力儿童等弱势儿童群体也越来越多地显现，仅针对孤残儿童的传统社会救助体系已经无法承载和解决当前面临的社会问题。 2013 年提出的“建立适度普惠型儿童福利制度”更标志着中国的儿童福利制度已经进入了前所未有的变革时代。在这一契机下，美国近百年儿童福利政策的变革与成熟的儿童保护制度恰好可为我们提供有益借鉴。

　　1 . 保障孤残儿童救助基础上，逐步开展多层级救助。

　　从美国儿童福利政策的演变历程可以看出，其制度范围不断地扩大：由最初的孤儿、流浪儿童扩展到救助在原生家庭无法获得适当照料的遭受虐待与忽视儿童。对比我国当前的儿童救助制度，救助对象仍主要集中于孤儿和残疾儿童两大主体，对其它弱势儿童群体鲜有涉猎，如：大量农村留守儿童、服刑人员未成年子女以及遭受隐性家庭虐待与忽视的儿童。我们必须承认，弱势儿童与其他弱势群体相比，有其特殊性：一是由于儿童不具备独立行为能力，没有经济来源，受家庭环境影响巨大，来自问题家庭、贫困家庭的儿童生存状况多半堪忧，儿童救助不能局限于儿童个人；二是儿童的发展决定国家未来，与当前迫切需要解决的养老、医疗等社会问题相比，弱势儿童救助是更具长远时效性的重要举措，不容忽视。弱势儿童群体能否获得健康发展不仅关乎其个体的利益，更是关乎整个社会未来稳定与健康发展的重要因素。因而，为实现建立适度普惠型儿童福利制度的目标，我们应该立足现有制度，在重点保障孤残儿童救助的基础上，逐步扩大制度的涵盖范围，开展多层级救助。所谓“多层级”，至少应包含以下三方面内涵：一是弱势儿童救助范围多层级，从现有的孤儿、残疾儿童逐步扩展到困境家庭与问题家庭儿童，如前文提到的留守儿童与遭受虐待与忽视儿童等，把更多需要救助的儿童纳入到福利体系；二是救助对象多层级，由于儿童的特殊性，弱势儿童救助应分为针对儿童本身的救助、所在贫困或问题家庭的救助及其生活社区环境救助三个层级，多方面改善弱势儿童生存的不利条件，从源头上降低弱势儿童的产生；三是救助目标多层级，救助目标应从保障儿童基本生活逐步提高到保障儿童受教育、健康、安全等多方面权益，全方位促进儿童的健康发展。

　　2 . 发挥政府在儿童救助领域的主导地位，从政策与资金两方面加强支持力度。

　　在儿童福利政策变革中，美国政府的角色经历了由自由放任到全面担责的转变，体现在法律制定、资金支持、制度监督等各个方面。尽管我们并不推崇国家大包大揽的福利模式，但不可否认，在儿童救助与福利领域，政府的主导作用是不可或缺的。而我国政府在这一方面的主导功能明显不足，从了导致了儿童救助乃至福利事业发展缺乏整体规划和指导，不利于进一步开展。首先，从政策法律的角度来看，尽管我国近年来相继出台了一系列关于加强孤儿最低生活保障、救助流浪乞讨儿童以及规范儿童家庭寄养等方面的政策法规，但总体来说政策指向较为分散，尚未形成关于儿童救助乃至儿童福利的整体立法，对诸如当前凸显的农村留守儿童等弱势儿童群体也未涉及，缺乏统一规划。此外，由于政策多停留于宏观指导层面，在实践过程中缺乏具体的操作细则，也使政策执行难免存在偏差。因而，我国政府在未来儿童救助的工作中应进一步加强立法规划，以法律和政策的力量切实引导和推动实际工作的开展。其次，在资金方面，我国政府财政预算缺乏用于儿童救助的专项经费，对儿童的救助常与以家庭为单位的最低生活保障救助等混为一谈，且由于资源和财政划拨方式等限制，儿童救助的资金多存在缺口，以专项计划资金方式划拨的经费也多欠缺稳定性。以儿童福利院救助经费为例，我国儿童福利院基本采取市级政府全额拨款模式，导致因市级政府财政水平参差不齐不同地区福利院儿童养育条件水平不一。因此，从我国儿童救助乃至儿童福利事业未来整体发展的长远角度，儿童救助应该处于独立的地位，政府须在政策和资金两方面承担起主导责任。

　　3 . 明确家庭对于弱势儿童救助的核心地位，注重预防性服务提供。

　　美国儿童福利与保护制度经过百年的发展最终形成了明确的政策指向，进一步肯定了家庭对于保护弱势儿童的核心地位。美国的实践告诉我们，儿童救助不仅仅是钱的问题，单纯依靠发放救济金或提供替代性服务的残补性救助方式无法从根本上解决问题，这一经验也应成为我国未来弱势儿童救助工作中不可或缺也不容忽视的重要理念。一方面，儿童的成长依赖家庭，因而弱势儿童群体的产生多是由于贫困家庭或问题家庭造成的，家庭是产生也是救助儿童的根源；另一方面，由于家庭是儿童的最佳成长环境，对弱势儿童的救助一定要注重维持其家庭环境的完整与良好，并尽量为儿童提供永久性的家庭安置，以符合儿童的最大利益。因此，在未来的儿童救助工作中，我们首先应注重预防性服务的提供，加强对拥有未成年子女困境家庭的政策支持，通过在教育、医疗、生活救助等方式减轻困境家庭的负担，从而避免由于家庭贫困等问题被动造成弱势的儿童产生。其次，对于失去家庭或是无法在原生家庭中获得良好照顾的儿童，政府应该为其提供替代性的家庭照顾服务，并尽可能促进其获得永久性的家庭安置，如：推动亲属收养以及使儿童福利机构或寄养家庭中的儿童以收养的方式回归家庭等。

　　［参考文献］

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