引言

　　现代文明的一个重要特征就是国家作用的空前发展。一个国家的国家能力直接影响到其经济增长、政治稳定、社会和谐和国际安全等各个领域。当今世界，国家间的竞争在很大程度上取决于一国国家能力的强弱。同时，国家能力的强弱也关系到一国国内治理质量的高低。因而，对国家能力的研究始终都是比较政治学的核心问题。

　　一、国家与国家能力

　　要理解国家能力，首先要理解国家这一概念。国家是在与疆域内市场、社会和国际体系中他国相互作用的复合关系中生存、发展的政治实体。对于国家的理解，可以将国家放入国家与市场、国家与社会、国家与国家三组关系中分析。

　　( 一 ) 不同视野下的国家

　　1. 国家与市场

　　当今世界，国家与市场的共生共存与彼此影响，已经成为一国经济体制发展的基本特征。现代意义上的国家与市场起源于近代的欧洲。

　　虽然西方经济学家继续就国家和市场的关系争论不断，其一个主要问题是，为了解决失业、推动技术革新和振兴经济增长，应该主要依靠国家还是市场？从历史经验来看，在市场经济的发展过程中，在不同国家和不同时期，国家对市场的作用具有积极和消极两重作用。当国家的制度体系与干预方式与市场发展相适应的时候，国家调节可以促进市场经济的发展。反之，如果两者不相适应，就会出现国家干预阻碍市场发展的问题。市场经济有其优势，比如鼓励竞争、优胜劣汰、多劳多得等，但市场也在制造社会不公，垄断，负外部性等市场失灵的问题，因此需要另外一种机制来对其这些问题进行校正，控制市场中的不当行为，消除市场失灵造成的危害，而这种机制的供给主体就是国家。关键在于国家如何有效地干预和条件市场经济，也就是国家干预的手段、方式和深度的问题。没有国家的保护，市场经济和社会不可能得到健康的发展。

　　2. 国家与社会

　　现代民族国家的出现使得国家与社会的差异变得逐渐明晰，对国家与社会关系的理论研究也有了实质性的进展。

　　马克斯·韦伯的国家观可以说对后世产生了深远的影响。马克斯·韦伯认为，“国家，也和历史上在它之前出现的政治团体一样，是一种建立在合法的 ( 这是说，被认为是合法的 ) 暴力手段基础上的人统治人的关系”。那如何才能维持这种人统治人的关系呢？韦伯认为，“实行任何一种统治都要有持续的行政管理”。［ 1 ］这也是韦伯之所以十分强调科层制理论的原因之所在。在谈到国家与社会的关系时，韦伯认为国家是某种特定地位的群体手中的工具，但他不同意马克思关于市民社会中最有力量的阶级将自然操纵国家权力的观点，认为国家实际上是独立于社会阶级力量而产生的官僚集团手中的工具［ 2 ］。但在具体的历史分析中，他又认为科层组织是属于阶级的，政治的政策倾向受到它从中获得人员录用的那些集团的价值观和利益诉求的影响。这就是后来国家主义研究中所谓的“自主性”问题。可惜的是，由于政治学研究的方向在韦伯之后发生了变化，直到 20 世纪 80 年代，政治学研究才对国家的“自主性”问题又重新引起重视。

　　根据回归国家学派代表人物斯考切波的总结，回归国家学派主要从两个方面分析国家与社会关系：一方面，国家被视为某种组织，官员集体在其中可以推行明确的组织目标，并在特定的国家资源与社会关系中，高效或低效地去实现这些目标。另一方面，国家可以被看作更加宏观的结构，这种结构影响着社会中所有群体与阶级的政治目的及其实现方式［ 3 ］。这两个方面也就是回归国家学派所主要重视的国家自主性和国家能力问题。

　　从国家与社会关系的视角来看，国家是社会生活日益复杂化的产物，其目的是为了调节社会生活。正是由于这种起源，国家与社会的关系可以说是一种互动的相互影响。从当前的历史实践来看，国家不断地调节着社会生活，同时，社会也不断地影响的国家发展。因此，在分析国家与社会的关系时，既要看到国家在调节社会生活的积极作用，也要看到社会对国家的制约与国家调节社会生活能力的限度。

　　3. 国际社会中的国家

　　国家作为国际社会的行为主体的基本特征，与国家在国内政治学意义上的本质特征既有联系，也有比较大的区别。国家作为国际社会的行为主体，更多地是强调它的行为能力和职能作用。

　　作为国际社会的行为主体，国家必须具备以下三大要素：一是具有固定的领土和一定数量的居民。这是国家作为基本实体存在的先决条件，是国家存在和发展并在国际社会中发挥作用和影响的物质基础。二是具有一定的政权机构。也就是要能够对外抵御其他国家的侵略、干涉，也要能够开展与其他国家的交往与合作。三是要拥有至高无上的主权。也就是对内的最高管辖权和对外的独立权、平等权、自卫权。这是国家的最根本属性，也是国家作为国际政治行为体的最重要前提。

　　而利益关系是国际关系中影响各个国家国际行为的最根本因素，国家利益是国家对外行动的最基本动因。所谓国家利益，是指“一国生存和发展的需要，包括国家的安全利益、经济利益、政治利益和国际联系利益”［ 4 ］；是“一个国家的生存和发展利益”［ 5 ］；是“一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西”［ 6 ］。一般地，比较常用的方法是将国家利益划分为安全、经济、政治和文化利益四个方面。

　　二、国家能力：现代国家的属性

　　可以说，现代国家的兴起是西方近代以来最重要的政治事件。现代国家是以民族国家为组织形式，以主权为核心，以公共权威为基础的国家形态，而国家能力是现代国际的基本属性。

　　现代国家与封建国家等传统国家形态的根本区别在于主权的出现。中世纪的欧洲出于封建割据状态，并没有建立中央集权。封建贵族之间的王权竞争十分频繁，而王权也在不断的内争外乱中逐渐丧失保护其臣民的能力。而纷繁的战乱一方面使得封建贵族死的死、没落的没落，另一方面战乱也使得对统一的渴望愈加强烈。于是，君主利用这一机会不断强化自身权力。为了建立统一的中央集权国家，主权观念应运而生，专制君主成为国家主权的化身。让·布丹在《共和六书》中最先提出，国家“必须有一个拥有最高权力的合法政府，保护着家家户户及其私有财产”。［ 7 ］国家主权的产生使得国家拥有独立自主处理其国内外事务的最高权力，而不受任何其他国家或实体的影响和干预。

　　而自现代国家产生以来，国家自主性作为现代国家的经验现象，引起来波朗查斯为代表的新马克思主义者的深入研究。他考察了资本主义国家相对于社会 ( 阶级 ) 具有自主性的结构主义根源，认为资本主义生产方式经济环节的特点，即经济脱离政治且能够独立运行的结构决定了国家的相对自主性。［ 8 ］而波朗查斯对国家自主性的研究在美国引发了对国家研究的热潮。

　　斯考切波就指出过，首先，国家更应被视为是一个能够协调行政、政策过程和军事过程的自组织系统。其次，国家在经济和社会资源的分配上可能和统治阶级具有竞争关系，两者的目标并不一定始终一致。因而，国家具有自主性，至但其实际的自主性的程度和自主性的影响，要具体情况具体分析。［ 9 ］

　　也就是说，现代国家的国家自主性体现为国家能够确立并追求一些并非仅仅社会集团、阶级或其他社会组织利益的目标。正如斯考切波认为的，只有国家确实能够提出这种独立目标时，才有必要将国家看作一个重要的行为主体。［ 10 ］而国家实现这些独立目标所应该具备的能力也就是本文所说的国家能力。

　　因此，国家能力作为现代国家的基本属性，其内涵可以界定为：国家实现其宏观愿景的能力。

　　这里，我们要区分国家能力与综合国力、国家能力与国家权力的差异。搞清这两组概念之间的差异能够有助于更好地理解国家能力的概念。

　　首先是国家能力和综合国力的差异。综合国家是现代国家关系的中西，它可以说是认识一国在国际社会中地位和作用的尺度。就综合国力的量化测量而言，汉斯·摩根索是系统测量国力的开拓者，其方法也为后世所效仿。摩根索认为，国力包括地理、自然资源 ( 粮食、原料、石油 ) 、工业能力、战备 ( 技术、领导能力、武装力量的数量和质量 ) 、人口 ( 分布、趋势 ) 、民族性格、国民士气、外交的素质、政府的素质。［ 11 ］ 20 世纪 70 年代后，美国国际问题学者克莱因提出了一个用以测度和评估一国国力的数学方程，而日本学者福岛康仁在此基础上，对某些变量的内涵略作改动，提出了一个修正方程。方程具体公式及内涵参阅施祖辉 . 国外综合国力论研究［ J ］ . 外国经济与管理， 2000,(1); 王玲 . 关于综合国力的测度［ J ］ . 世界经济与政治， 2006,(6). 由此可见，综合国力的概念主要用于国际关系研究中，测量的是一国在国际社会中的实力。它更多的是一种静态的指标，而国家能力是一种动态发展的能力。一国的国家能力强，可以大大增加该国的综合国力，反之，如果该国国家能力弱，也会使其原有的综合国力优势逐步削弱。

　　其次是国家能力与国家权力的差异。国家权力特指以国家政权为主体所发生的政治权力关系。［ 12 ］政治权力是一个政权的具体体现，它借助于法律、政策和强制力等物质基础来保证实现。国家权力具有不同的层次，首先在国家层次上所形成的权力关系，也就是国家主权。国家主权是一切国家权力的“最终权力”，是一切国家权力的源泉。其次在国家机构层次上所形成的权力关系，也就是治权，或称为政府权力，它是为了对社会公共事务管理的需要而产生的，从属于国家主权。国家权力大不等于国家能力强，甚至会削弱国家能力。这是因为，如果国家权力无限增长，首先会造成对社会的过度干预。托克维尔在分析 18 世纪法国国家与社会的关系时就曾指出：“由于中央政权已经摧毁了所有中间政权结构，因而在中央政权和个人之间，只存在广阔空旷的空间，因此在个人眼里，中央政权已经成为社会机器的唯一动力，成为公共生活所必须的唯一代理人。”［ 13 ］由此可见，国家权力无限增长必会导致社会无权。虽然国家权力的这种扩张有利于增强国家的自主性，但一旦超过限度，导致社会权力不能对国家权力进行必要的有效的制约，那么，这种自主性就有可能异化为强势集团对弱势集团的自主，并产生特权、腐败、寻租等问题，进而削弱国家能力。此外，应该看到，国家能力的强大有赖于国家权力来源的合法性和行使的有效性。这是因为，国家实现宏观愿景的能力，需要正当地、有效地通过行使公共权力进行政策制定、执行等，没有国家权力的支持，不可能有强大的国家能力。但如果国家权力遭到滥用，反而会影响国家政权当局的合法性，进而削弱国家能力。

　　三、国家能力体系：作为一个分析框架

　　( 一 ) 国家能力体系的构建

　　虽然本文与当前国家能力研究的已有文献相类似地将国家能力的内涵界定为国家实现其宏观愿景的能力，但与以往文献不同的是，已有文献在探讨国家能力的外延时，或者关注于国家与社会关系维度的国家能力，或者关注于国家与市场关系维度的国内能力，或者着眼于国际体系维度的国家能力，而始终缺乏从上述三个维度视角对国家能力的整体性认识。而事实上，现代实然存在的国家，是在与其所辖疆域内的社会与市场，以及国际体系中他国相互作用的复合关系中生存、发展的政治实体。国家的兴衰，立基于其对社会和经济的调节能力、应对他国的竞争与挑战的能力的强弱，而这些系统性的能力，正是本文所认为的国家能力体系。

　　就国家与市场关系而言，国家在市场中的调节作用也是经济学的共识，其分歧在于国家干预的手段、方式和深度。从历史经验来看，市场的发展确实需要国家的保护，否则无法长期健康发展。但国家的调节需要符合市场发展的规律，否则国家的干预将阻碍市场的健康发展。因此，就国家与市场关系维度而言，国家能力综合体现为国家对宏观经济的管理能力，包括经济的增长和结构管理、全国统一市场的构建等。

　　就国家与社会关系而言，国家是社会生活日益复杂化的产物，其目的是为了调节社会生活，这种调节主要表现在国家从社会中汲取资源、国家对公共风险的防控、国家对国民公共产品的供给、国家对国民社会行为的调节、国家对国民基本价值的引领。相应地，就国家与社会关系维度而言，国家能力主要表现为资源汲取能力、突发公共事件应急管理能力、公共服务能力、强制规制能力、国民基本价值引领能力。

　　就国际体系维度而言，国家能力是国家在国际交往中维护和实现国家利益的能力，因为国家利益在国际政治中发挥着持久性和根本性的影响，也是国家对外交往的最基本动因。主权、领土和国民是一个国家的立国基础，因此，维护主权、领土、海外公民不受侵害能力是国际体系维度中国家能力的基础性能力。而在此之上，竞争与合作是国际交往的主要手段。因此，就国际体系维度而言，国家能力主要表现为维护主权、领土、海外公民不受侵害能力、国际竞争能力和促进国际合作能力。具体而言，国际竞争能力主要包括空间竞争能力、自主创新能力和贸易规则创制能力；促进国际合作能力是指在处理国家间、区域间关系中构建合作机制的能力。

　　在上述中，本文将国家置于国家与市场、国家与社会和国际体系三个维度，从实然的国家活动出发，梳理了国家能力在各自维度的具体表现。那么，如何将这些具体的能力进一步理论化、系统化？ 如何梳理它们之间的相互关系从而形成一个有机的整体？ 目前这方面还没有破题，亟待得到探索和回答。之所以这样说，是因为当前对国家能力研究，往往关注于上述三个维度中的一个维度，几乎没有从实然国家活动的三大维度出发对国家能力进行整体性的理论构建。

　　但事实上，有一点是显而易见地，即实然国家活动的三大维度具有两个面向，国家与市场和国家与社会维度面向的是国家的对内职能，国际体系维度面向的是国家的对外职能。因此，在这个面向上，可以将国家能力概括为国家能力的对内表现和国家能力的对外表现。

　　另外，上述能力的特点和性质也有所不同。有的更倾向于硬性能力，如维护主权、领土、海外公民不受侵害能力、资源汲取能力等；有的更倾向于软性能力，如国民基本价值引领能力等。

　　有鉴于此，这里可以以国家能力的软硬为横坐标，以国家能力的对内对外面向为纵坐标，将前述三个维度中的国家能力纳入该坐标，由此可以形成与实然国家活动相适应的国家能力体系。 ( 参见图 1 。其中箭头方向表示作用方向。 )

　　图 1 国家能力体系的逻辑结构图

　　( 二 ) 国家能力体系的特征

　　国家能力体系立基于实然国家的活动，是对国家能力概念的具体化。这是因为，现代实然国家活动日益复杂化，国家实现其宏观愿景需要各种具体的能力，这些能力主要涉及对内和对外两个面向，包括国家与市场、国家与社会、国际体系三个维度。同时，这些能力具有软硬差异，有些能力更偏向于显性可见的硬性能力，有些能力更偏向于隐性非具象的软性能力。当然，这种软硬之间也只是相对而言的。但软硬之分不代表软性能力差于或不重要于硬性能力，恰恰相反，硬性能力往往是软性能力的基础，软性能力的构建往往要难于硬性能力。具体而言，国家能力体系具有如下特征：

　　1. 系统性

　　国家能力体系是一个复杂的综合系统，这是由当前实然国家活动的复杂性所决定的。在这个系统性的国家能力体系中，包涵着国家能力的对内和对外表现，涉及国家与市场、国家与社会以及国际体系三个维度。而且，在这些子能力之间，也有着错综复杂的相互影响关系。而这些能力聚合在一起，产生的合力即本文所指的抽象意义上的国家能力。

　　2. 动态发展性

　　虽然在一定的时空条件下，国家能力体系具有相对稳定性，但是，总体上而言它是随时空环境的变化而变化，具有动态发展的特征。表现在，随着时空条件的变化和国家的不断发展，往往会强化国家能力体系中的某些能力要素，同时也会相对弱化某些能力要素。比如在战争时期，国家维护领土和主权完整的能力肯定要强于国家公共服务的能力，但是在和平年代，则恰恰相反。又比如突发公共事件应急管理能力在 20 世纪以前并不是国家的主要活动，但随着人类公共风险的日益严峻，使得国家的公共事件应急管理能力日益凸显。

　　3. 难以穷举性

　　本文对国家能力体系中各构成要素的分类是基于国家与市场、国家与社会和国际体系三个维度，并根据每一个维度中实然国家的活动而进行了相应的归纳概括。但正是由于国家能力体系的动态发展性，因此我们无法对国家能力体系的各要素进行非常精准地理论分类。也就是说，目前国家能力体系中的各要素分类不是绝对的，它一定会随着国家实际活动的变化而变化，可能会不断产生新的国家能力体系中的能力要素。因此，可以说国家能力体系具有难以穷举性。

　　4. 非均衡影响性

　　虽然说国家能力体系中的各能力要素具有相互影响的关系，但从总体上看，就对内对外和软硬能力两个面向而言，具有一定的非均衡影响性。表现在：一方面是国家能力的对内表现是对外表现的基础。这是因为世界各国历史发展的普遍经验告诉我们，有效应对他国竞争和挑战的基础是国家对其市场和社会的有效统治和管理。而且国家维护主权、领土和海外公民不受侵害的能力有赖于国家通过资源汲取构建强大的军事力量。国家的空间竞争能力、自主创新能力有赖于国家大量的财政投入和科技队伍建设。国家的贸易规则创制能力和国际合作能力有赖于国家通过宏观经济管理能力实现国家经济实力的提升。另一方面，国家能力体系中的硬性能力是软性能力的基础。正所谓“仓廪足而知礼节”，如果国民的基本公共服务不能得到满足，对很难实现对其的基本价值引领。而又如，如果国家资源汲取能力不足，国家就不可能有效提供公共服务。

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