［摘  要］现代行政体制经历了一个不断变革、逐步完善的历史进程。虽然世界各国的行政体制因所处环境的不同而呈现较大差异性，但它们仍具有公共性、法治性、科层性和系统性等共同特征。这些共同特征对我国行政体制改革具有重要启示，在政府建设和行政改革过程中应注重强化公共服务、坚持依法行政、完善科层结构、运用系统方法。

　　［关键词］现代行政体制；公共；法治；科层；系统

　　［中图分类号］D630    ［文献标识码］A    ［文章编号］1008-9314（2017）03-0043-05

　　［收稿日期］2017-05-17

　　［作者简介］潘小娟，中国政法大学政治与公共管理学院教授，博士研究生导师。

　　现代行政体制与现代民族国家同生共长。18世纪末以来，现代行政体制在现代民族国家先后确立，并经历了一个不断变革、逐步完善的历史进程。虽然世界各国的行政体制因其所处的环境不同而呈现较大的差异性，但作为现代民族国家的共同现象，它们仍具有一些共同的特征，这就是公共性、法治性、科层性和系统性。这些共同特征对我国行政体制改革的启示是：强化公共服务，坚持依法行政，完善科层结构，运用系统方法，以加快推进现代化政府建设。

　　一、现代行政体制的产生

　　现代行政体制的诞生过程，也是15世纪到18世纪现代民族国家在西欧逐步产生的过程。在近400年的发展历程中，行政体制的变革主要包括四个方面内容：一是将国家主权归于君主；二是国家资源汲取能力增强；三是国家开始管理经济和社会活动；四是行政权扩张并走向中央集权化。［1］

　　公元5世纪到15世纪末，欧洲处于封建社会时期，封建领主和封臣之间的关系是占据支配地位的权威关系，封建领主依据封臣的效忠给予回报，统治权被众多小的政治实体分割，国王的权力受到很大限制。16世纪左右，欧洲的国王们采取多种措施来强化王室权力，削弱贵族权力，将国家主权从分散的封建贵族那里逐步集中到自己手中，封建君主政体开始转向专制君主政体。随着国王权力的扩张，王室管理和国家事务管理逐渐复杂化，行政的理性化和专业化初见端倪。在这一背景下，为了获得足够的财政资源支持扩张活动，国王们纷纷设立了专门的征税机关。法国王室于1439年颁布法令禁止封建领主未获国王允许征收税款，到16世纪末，法国国王就已派遣财政官员驻各地代表其征税。征税机构的设立为封建国家王权扩张和行政机构专业化发展提供了重要保障和途径。

　　封建王权集中和王国扩张是在经济和军事双重竞争的环境中发生并发展的。无论是各个王国之间的经济竞争还是军事竞争，又都直接促进了行政管理专业化的发展。16世纪至17世纪，重商主义政策为各国专制君主普遍采用。重商主义把财富视为国家权力的基础，提出要凭借国家权力去建立一种新秩序，以在对外贸易中取得顺差，积累国家财富，促进国家力量的增长。由于重商主义强调国家对经济和社会生活的干预，因此政府的职能日渐增加，公共服务范围不断扩大。这就必然会对行政管理提出专业化和效率化的要求。与此同时，欧洲各国正处于持续的军事竞争中，残酷的军事竞争和战争加快了政府的集权化、官僚化以及国家机器的专业化进程。为了在对外军事竞争中获胜，政府必须集中权力，以扩张自身以及其所统治国家的力量；作为国家机器的政府行政机构也必须分工明确，各司其职，军事、财政和后勤等与军事直接相关的行政部门必须组织严密，不断提高行政管理的专业化程度和行政人员的职业化水平［2］。内部的重商主义运动和外部的军事竞争两股力量，不仅将封建国家行政范围扩大到经济和社会事务，而且大大提高了行政管理的专业化水平，最终导致了“世袭行政转向官僚行政”［3］。

　　尽管随着专制君主政体的出现，欧洲主要国家行政机构的专业化、行政人员的职业化和行政管理的中央集权水平有了很大的提高，但现代行政体制确立的标志，则是现代民族国家在西欧的产生。1789年法国大革命之后，现代民族国家最先在法国诞生。法国大革命带来的最重要变化是国家概念的非人格化，即国家不再是国王的世袭财产和私有工具，民族国家的政府成为管理公共事务的机器，其基本任务是提供公共服务。

　　18世纪末至19世纪初，随着现代民族国家在法国的出现，现代行政体制也初具雏形。在拿破仑统治时期的法国，行政管理强调秩序、等级、专业化和责任。拿破仑将许多军事特征纳入行政管理，运用军事化手段管理行政，建立了高度集权和等级森严的行政体制。拿破仑采纳了许多学者提出的改革措施，尤为出色的是改革了官员遴选制度，坚持以能力为标准选拔政府的高级官员，大大提高了行政效率。当时，法国中央政府主要由5个部门组成，即财政部、外务部、国防部、司法部和内务部，每一个部又划分为若干司和局，有的部还在巴黎之外设立了办事处。同时，他还对地方行政层级进行了调整，实行了三级地方行政区体系，加强了中央对地方的控制。［4］马克斯·韦伯通过比较分析法国的行政制度与欧洲封建时期的世袭行政模式，提出了科层制的现代行政组织模式。科层制亦称官僚制，是建立在分工精细、外部环境相对稳定的工业社会基础上的，具有合理分工、层级节制、照章办事、权责明确、非人格化、量才择优等特征。随着现代民族国家的不断发展，科层制模式逐渐被各国政府认可，并广泛采行。