国内法与国际法视角下的新冠肺炎疫情防控　　

   近期，新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情的暴发，在引发生命健康、疫情防控等问题的同时，也导致了一些社会问题的产生。本版文章关注紧急状态治理中的应急财产性管制措施与社会力量参与、营商环境的保障、中国参与全球治理的新形势、全球公共卫生治理中的信息共享与国际协作原则及国际人权法律规则、海外中国公民合法权益的保护等选题，基于法律或法学的视角进行深入探讨，展现出疫情防控的方方面面皆应依法。

　　以法治思维反思应急财产性管制措施

　　在一个国家或社会出现紧急状态时，其应急处理措施通常包括财产性管制与人身性管制两类。应急财产性管制措施，是指有权机关在非常态下采取的应急性减损单位或公民个人财产价值的应急处理措施。此次新冠肺炎疫情，导致全国各地纷纷启动一级响应，进入紧急状态，各地政府根据《突发事件应对法》《传染病防治法》以及当地的实际情况，采取了各种应急处理措施。2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的重要讲话，特别强调依法防控疫情，会议审议通过了《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》。2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，再次强调依法防控疫情。如果采取没有法律规定或适用法律错误的措施，则有可能侵犯公民个人人身权利和相关单位与公民个人的财产权利，甚至损害政府的公信力。因此，以法治思维反思总结应急措施非常重要。本文主要探讨应急财产性管制措施，此类措施应遵循下述法治精神与原则。

　　基于法定主义

　　应急财产性管制措施应基于法定主义。应急财产性管制措施的法定主义，是指应急财产性管制措施的适用情形、行使主体、被行使主体、措施种类、适用范围、补偿与赔偿、行使的程序等皆应由法律规定。

　　应急财产性管制措施要基于法定主义，有以下几种原因。一是政府作为应急财产性管制的行使主体，若无立法机关通过的法律规定，则存在侵犯人民财产的可能；二是公民因财产缺乏可预期的法律保障，会丧失对未来的信心，从而缺乏财富的创造动力；三是财产性管制措施会导致财产价值的减损；四是公平负担原则使然，国家在紧急与应急状态时采取应急财产性管制措施，由一部分人民承担特别牺牲义务，有违管理成本公平负担原则，因此由法律规定较为合理；五是法律保留原则，生命、自由与财产非经正当法律程序不得剥夺。

　　我国的应急财产性管制措施有以下几种情况。一是不完全的法定主义，如应急征用或临时征用。此种情况规定了法定情形、征用主体、征用范围与征用对象、被征用主体、征用补偿等，但没有在法律上规定征用程序、适用除外等，即规定的法定要素不全，这造成了各地在应急征用时只能同时依照法律和地方法规规章。二是参照相关法律，如应急采购与应急征收。应急采购参照政府采购法中的正常政府采购，应急征收参照物权法等法律的公益征收，但这二者程序的复杂与烦琐都导致在应急状态下应用的困难，无法实现应急行政之需。三是完全的法定主义，如价格管制。在紧急状态下价格管制可依价格法进行，但在各地的实践中又出现了不依价格法，而是按规章或其他规范性文件对出售口罩上涨超进价15%者重罚的做法。四是没有法律规定但却在实践中采用的，如指定某种物质为战略物资只能由专门机构收购。

　　从法理上说，实行法定主义，只要法定要素完善，应急行政机关应具备较平时行政更大的自由裁量权，方能应对突发事件。因此，建议全国人大或常委会采取一揽子“打包”修法方式，在相关法律中规定各种应急财产性管制措施与法定要素，完善我国应急财产性管制措施。

　　遵循比例原则

　　应急财产性管制措施应遵循比例原则。行政法中的比例原则，是指行政机关在行政过程中，应考虑行政措施的适当性、必要性、均衡性这三项子原则。

　　适当性是指所采取的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。必要性（最小侵害原则）是指在满足适当性原则后，在能够达成法律目的诸种方式中，应选择对人民权利最小侵害的方式。均衡性（狭义的比例原则）是指面对诸种可能选择的措施，应就方法与目标的关系采取更为有利的手段。

　　因此，应急财产性管制措施的运用，行政机关在多种措施中应选择对被管制主体损害后果最小的措施，要考虑损害与所获利益适当的措施，不能选择导致被管制主体有破产或生命危险之虞的措施。

　　遵循正当法律程序

　　在应急财产性管制措施的立法、行政、司法过程中，应遵循正当法律程序。正当法律程序原则，是指对于任何行政行为的程序来说，排除偏见、听取意见和说明理由，这三项要素都缺一不可。

　　作为一种行政行为，应急财产性管制措施的法定程序设计，包括程序的完整体现、期限的合理设计等，都必须考虑正当程序的这三个核心要素。国家相关立法应以正当程序作为检验、衡量法定程序是否“合法”的准据；在应急行政时，即使没有法律规定，也应考虑上述正当程序的核心要素；在被管制主体寻求司法救济时，在无法律规定的情况下应以正当法律程序来衡量行政行为的正当性。

　　综上所述，法定主义、比例原则与正当法律程序构成了应急财产性管制措施的法治之维。

　　（作者系上海财经大学法学院、上海国际组织与全球治理研究院教授）