摘要：重大突发事件网络谣言及治理研究是公共治理的重要议题。以2003年非典事件和2019年新型冠状肺炎事件中网络谣言为对比案例，分析当前政府治理网络谣言的现状，其困境主要表现：治理理念滞后，多元主体参与不足，治理机制不健全，治理手段单一。从政府理念转变、多元主体参与、健全构建预警机制、信息公开机制、评估机制、法律保障机制、长效教育机制五大机制、推动治理手段多元化、智能化、法治化四方面提出完善的对策。

　　关键词：非典；新冠肺炎；网络谣言；公共管理；治理机制

　　引言

　　重大突发事件的网络谣言及治理研究是公共治理的重要议题。网络谣言及传播，因其传播的迅捷性、匿名性，危害的严重性，引起政府与学者的高度关注。从政府应急管理视角看，中国的应急管理研究始于2003年的非典事件。那么，经过17年的政府管理与科学学科发展，中国的网络谣言治理还存在哪些困境、网络谣言传播新时代有何特点、政府在网络谣言治理中的角色定位、基本理念、路径如何？这是本文的研究内容。

　　2019年年末，一场突如其来的新型冠状病毒引发的肺炎开始兴起，很快蔓延开来并且在全国流行。2020年2月3日习近平总书记在《求是》发表关于新冠肺炎的疫情防治的讲话中提出，“这次疫情暴露出我们在城市公共环境治理方面还存在短板死角，要彻底排查整治，补齐公共卫生短板。”习近平总书记这一重要讲话为我们新时代重视重大突发公共卫生事件治理指明了研究的方向。

　　在全国重视新冠肺炎疫情的防控战中，我们从社会治理创新的视角，运用公共管理学的理论，分析伴随重大突发事件而兴起的网络谣言传播，提出治理对策，具有重大理论意义与现实价值。第一，有利于在重大突发事件发生后，政府及时发布真实信息，有效抵制谣言，避免网络谣言传播导致的大众大面积恐慌，有利于维护社会稳定和谐。第二，有利于塑造服务型政府、法治政府的公众形象，提升政府的公信力，避免政府面临不信任危机。第三，有助于从理论上完善网络谣言的协同治理理论与机制创新，促进国内应急管理这一领域的研究。目前看，尽管政府重视网络谣言传播及治理，但总体仍然不尽如人意，这一研究具有现实性、紧迫性、必要性。

　　一、网络谣言传播与治理的相关概念、文献回顾与分析框架

　　谣言古已有之，网络谣言则是谣言网络时代的新形态。国内代表性定义有：网络谣言是“那些在网络上产生、传播的某阶段或整个过程中起到过关键作用的谣言”。 [1]P35-36网络谣言是“在网络这一特定的环境下，网络使用实体用特定方式传播的，对网民感兴趣的事物，事件或问题的未经证实的阐述或诠释。” [2]“所谓网络谣言是由于社会问题的存在而引发的，来源于非官方权威渠道，被凭空捏造的虚假错误的、并通过新兴媒体持续与广泛传播的谣言。” [3]国外学者对谣言的界定标准正逐步统一，努力达成共识。例如，卡普费雷（1984）从谣言真实性的角度把谣言定义为“在社会中出现并流传的，未经官方公开证实或者已经被官方所辟谣的讯息”。 [4]p15从上述代表性观点看，网络谣言定义主要侧重谣言没经证实，通过网络为主要传播途径，其传播有特定的社会危害和影响。从网络传播视角看，网络谣言具有匿名性、“逼真”性、信息交互性，传播的迅捷性、危害的恐慌性、不可控性、突发性的特点。其成因主要包括：“网络谣言受到事件自身、传播载体、传播主体、网络“粉丝”、社会情境等因素影响”。 [5]其产生的社会心态主要包括“负面情绪、弱者心态、信任危机蔓延”。 [6]有学者总结现代谣言传播的基本流程: “谣言产生—2 个小时后在互联网上爆发—传统媒体介入—引发谣言的二次爆发—网络再次关注引发讨论—传统媒体总结告终”。 [7]

　　国内外学者从政治学、社会学、经济学、传播学、心理学、历史学等不同视角来探究谣言的成因与影响因素。在网络谣言的传播研究中有不同理论，从受众视角分析，主要有：第一，归因理论。这一理论认为人的行为原因分为内部原因与外部原因，公众选择接受与传播网络谣言，既有内因又有外因。因此他们对传播者行为归因，认为他们目的是增进人们之间的信息沟通交流，并未获益，因而是可信的客观的。而企业的、官方的信息可信度不高。第二，平衡理论（P-O-X理论）认为，网络谣言的影响包括网络谣言传播者-传播的信息-受众。其传播结果在于三者之间的平衡或不平衡。第三，信息来源理论，即信息来源的可信度是决定性因素。主要包括两方面，一是信息源专业性，如网络大V、专家的信息则信任度高。二是信息源相似性，发送信息者与接收者的教育、年龄、职业等背景相似，则会提高信任度。第四，社会网理论。即人与人之间的社会关系网络，网络谣言受制于传播者与接受者关系网络的影响。“当双方关系强时，受众对谣言信任度大。”第五，前景理论。网络谣言有好的结果的谣言和坏的消极的谣言。人们在选择时，可能为了避免个人更大损失，会选择“更信任消极型谣言。” [8]

　　在相关对策方面，学者们提出了建议，主要包括法律监管和惩处、技术监管、文化教育三个路径。纳普（1994）认为从波士顿谣言控制中得到六点借鉴：“尽可能快地全面公开信息、发展权威的意见领袖、争取公众最大限度的理解、预防个人破坏主义、公共媒介需要建立良好的信誉、与谣言散布者对抗需慎重”。[9]王国华认为，“政府应加大对造谣者的惩罚、实现谣言载体的实时监测、培养网民的甄别能力和拓展辟谣途径，努力完善对网络谣言的治理体系”。 [10]此外，互联网不是法外之地，基于拉斯韦尔提出的信息传播的“5W”模型 [11]p50-183，也有学者对网络谣言治理从5W模型的角度进行探讨。

　　总体而言，国内在网络谣言传播及治理方面已经取得初步的成果，但社会治理机制仍然不完善，政府对于谣言治理仍有改进之处。单纯依靠严格法律惩处，可能引发“寒蝉效应”。过于强调技术控制，可能会遗漏一些重要或真实的信息。过于强调文化引导，可能引发网民的不信任文化，逆反心理、从众心理，从而弱化对政府的公信力。从社会治理创新角度进行网络谣言治理探索的成果不多。不同于传播学、心理学、社会学的视角，从公共管理的视角分析，网络谣言治理属于政府社会治理的重点场域之一。社会治理创新的理论基础主要包括治理与善治理论、系统理论、服务型政府理论。本文运用社会治理创新的分析框架，认为网络谣言传播及治理是政府社会治理创新的重要领域。政府应运用社会治理创新的理念、机制，构建善治之道。政府应树立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的大思路，以协同治理、依法治理、源头治理、过程治理、主体多元、治理理念创新、治理机制完善、治理方式创新，有效推动网络谣言社会治理。

　　二、典型案例分析

　　随着互联网的发展特别是微信微博的广泛使用，网络谣言逐年增多。从重大公共卫生事件的案例看，2003年的非典事件与2019年新冠肺炎中的网络谣言尤为典型。本文拟在对两个案例比较分析的基础上探讨网络谣言治理的相关问题。

　　（一）两个案例的简要说明

　　SARS事件是指严重急性呼吸综合征。2002年在中国广东顺德首发。 并扩散至中国各个省份，东南亚乃至全球，直至2003年中期疫情才被逐渐消灭的一次全球性传染病疫潮。中国大陆地区SARS疫情统计(截止到2003年5月18日)，中国非典病例4698人，其中死亡284人。新冠肺炎迄今为止已经有两个多月，事发于2019年12月的武汉市一个生鲜批发市场。后随着人口流动，集中在2020年年初大爆发，截止到2020年2月27日晚上五点半，全国确诊人数为78631人，其中死亡2747人。

　　上述这两个事件都属于重大公共卫生突发事件，虽然事件相隔17年，但是二者也有一些相似性。一是比较高的死亡率，其中新型肺炎死亡率远高于非典。二是传播范围广，速度快，涉及全国很多城市和省份。三是影响重大，不仅是重大国内事件，也因为传播性，国外一些国家也有患者，成为国际瞩目的重大公共卫生事件。目前看，日本、新加坡、韩国等周边国家也有发生。四是，在两次重大事件中都出现了较多的网络谣言，引起了一定的社会恐慌。五是两大事件都是病毒传播块，大面积感染，辐射全国。

　　（二）两大案例中网络谣言的情况比较

　　2003年非典中的网络谣言，主要涉及食品抢购，如板蓝根抢购、醋、苹果的谣言。此外还有人借助于QQ，或BBS论坛传播谣言、编造事件、引起恐慌，或借助于手机的短信传播。2019年的新型肺炎，据笔者搜集谣言有七大类，大约90多起，如喝酒、抢购口罩，有人在某地死亡，有某城市、地区封路、有武汉官员逃亡等。主要借助于手机新媒体，如微博、视频、图片、微信朋友群转发传播。两大事件中网络谣言从内容看，有相似性，也有很大不同，后者有更多谣言。从传播手段看，因为2003年时候，网络和手机还不发达，没有微信。谣言主要借助于短信息、BBS、微博传播。2019年新型疫情期间的网络谣言则主要借助于手机微信群、微博、视频、图片进行网络传播。两大事件中网络谣言内容比较参见表一。

　　表一 非典时期与新冠肺炎时期谣言内容比较

　

　　从网络谣言传播两大事件对比看，二者有相似之处，也有不同之处。相似之处，在于造谣的内容，大体相似，如传谣一些食品、药品有效。导致社会恐慌，大抢购。二是传播途径有相似之处，通过微博，或者微信传播。也有很大不同，在于新型冠状肺炎事件中，传播谣言更多，传播途径更加快捷。因为2003年前后中国的互联网还没有完全普及，信息传播不是立体的。人们的手机上网成本很高，主要是短信息，或者微博，BBS，QQ邮件传播。新媒体时代，特别是微信微博小视频等方式，通过公众号，微信群，朋友圈，传播速度更快，更加难以控制，影响更加恶劣。从政府管控网络谣言难度看，后者比前者更加难以控制。

　　（三）政府治理的手段比较

　　政府对于网络谣言高度重视，在非典事件和新冠肺炎事件中的网络谣言政府都重视，进行果断治理。一是果断辟谣，通过相关媒体发布信息。二是依法严厉打击造谣者。有相关的数据对比。如2003年非典事件，公安部门查获107起利用网络、手机进行制造非典谣言事件。“北京、广东、河北等17个省市公安机关依法查处借非典问题利用互联网、手机短信制造传播非典谣言案件107起，依法刑事拘留12人，治安拘留33人，罚款20人，行政警告25人，批评教育24人”。 [12]

　　新冠肺炎尽管没有准确数据，但是全国各个省市公安部门都发布相关通告，严格打击新冠肺炎期间的各类违法犯罪活动，其中包括制造和传播网络谣言。同时通过公众号和媒体进行公开辟谣。根据笔者搜集，截止到2020年2月20日，网络传播的新型肺炎的谣言有30多种：用生理盐水洗鼻子可预防新冠病毒？新冠病毒可以通过蚊虫叮咬传播？比口罩更重要的是手套？喝高度酒能抵抗新冠病毒? 挂烫机可杀灭衣服上的新冠病毒？带毛领或绒线的外套容易吸附病毒？喝茶可以预防新冠病毒？抽烟可以防止病毒？含姜片可以预防新冠病毒？双黄连可以防止病毒。用微波炉加热口罩可以消毒？中国被列入「疫区国」？吃大蒜可以杀灭新冠病毒？电吹风对手和面部吹30秒能消毒？治疗主要靠激素，会成为废人？晒太阳可以杀灭新型冠状病毒？武汉来的快递要拒收？在人中涂风油精可以预防感染？酒精浓度越高，消毒效果越好？盐水漱口能预防感染？带呼吸阀的口罩没有用？熏醋可以预防新冠病毒？香油滴鼻孔可防病毒传播？家畜家禽海鲜都不能吃了？吃板蓝根可以预防新冠病毒？吃利巴韦林可以预防新冠病毒? 吃抗生素可以预防新冠病毒? 桑拿、汗蒸能预防新冠病毒? 钟南山院士被传染了？上海已限制外地车牌进沪？成都封高速了？郑州26日空中喷洒防疫药剂？南京新年开始封城。新加坡拒绝百名武汉游客入境。西安一新型肺炎患者逃离等等谣言，这些谣言五花八门，引起很多人转发。

　　二者的处置结果分为以下几类：官方辟谣、警方行政拘留、罚款、写道歉信、发帖澄清、批评教育。其中官方辟谣主要分官方微博和官方网站辟谣；辟谣的主体有政府、医院、卫生厅、公安局、媒体等。

　　（四）基于案例的反思：政府治理网络谣言的困境表现

　　第一，政府治理理念滞后。表现为以下方面，一是网络谣言中政府反映速度落后于谣言传播速度，体现为事后治理、预警不足的困境。第二，地方政府理念滞后，故意隐瞒不报、延报。加上特殊时期，维稳心态严重。这一原因有历史惯性。非典到新冠肺炎案例都是如此。从广州到武汉，由于地区的突发事件，没有及时重视和上报，引起全国蔓延，教训非常深刻。第三，政府主要是防控为主，没有真正树立多元主体协同治理的理念。

　　第二，缺乏多元主体参与。表现为政府单一主体，专家公信力不足，社会组织、公众参与不足。政府公信力有待提高，发布相关信息滞后。目前我国涉及网络信息治理的部门主要有工信部、信息产业部、国家互联网信息办公室。各个政府部门之间协调不足。

　　第三，治理机制不健全。如网络谣言的预警机制，政府信息发布机制，协同处理机制，事后评估机制，奖励与处罚机制，长效教育机制还不健全。政府信息公开机制不健全，公众不信任。网络谣言依靠时间淡化，而非政府的主动平息。政府的信息公开机制不健全。辟谣公众平台不足。非典、新冠肺炎因其传播快、死亡率、引起公众的恐慌，集体无意识，急于求真相。两次重大事件中反映出公众对于疫情相关的医学知识严重不足，对于疫情自我防护及相关知识欠缺。相关法律制度不健全，如网络实名制不健全、如相关的民法、刑法没有专门的网络谣言罪。治理和处罚力度不足。

　　第四，治理手段单一化。主要依赖于技术手段，法律惩罚。在教育网民自律，网络媒体的责任自律，大数据监控等方面不足。没有借助于大数据有效协同治理。治理手段单一，没有形成多元化的治理手段，治理效果不显著。

　　三、网络谣言治理困境的原因

　　第一，网络谣言传播的主要原因在于政府信息不透明。在网络谣言传播时，政府官方媒体相对滞后，发布信息滞后，导致公众不信任。加上网上信息，有的真真假假，有的发布在微信朋友圈不久被删帖。有的谣言由于没有官方媒体发布新信息，导致公众普遍的信任危机。解决谣言问题，依法处理是治标，信息公开是治本。信息不透明，不及时，就会给网络谣言滋生产生一定的空间和机会。

　　第二，特殊的自媒体环境使得网络谣言治理更加困难。我们今天面对的媒体环境与“非典”时期有根本差异。“非典”时期，尚不存在自媒体的概念，信息渠道只有官方媒体一种。博客、手机短信等非传统传播方式虽然存在，但造成的影响极其有限，尚不足以作为信息传递的主要通道。如今，自媒体情境下情况发生了显著变化。随着商业媒体的发展以及微博、微信、抖音等一系列社交媒体的出现，人们的信息来源异常多元，个体的声音可以经由互联网而无限放大。身处在疫区的个体，可以通过语音、短视频等方式与社会公众进行更加直观、更加真切的交流，打破了官方媒体对信息传播的主导权。任何试图掩盖真相的尝试都只是徒劳，传统的信息管控措施也很难再有效实施。这种自由客观上也给虚假信息的传播提供了媒体土壤。

　　从新冠肺炎事件看，这是我们第一次在自媒体环境中遭遇如此重大的突发公共卫生事件，而这种复杂局面，也是当今国家治理进程中，我们必须面对的时代课题。第一，传播的隐蔽性更强，模糊了谣言主体的确定性。“在网络技术的帮助下，每个人都可以成为‘隐形怪杰’，其身份、行为方式、行为目标等都能够得到充分隐匿或篡改，网络主体的存在方位、存在时间以及主体交流的对象都是模糊的”。 [13]第二，传播谣言的内容广泛性和公益性，界定谣言模糊。有的谣言界定模糊，可能未经政府官网确认。第三，网络谣言传播的广泛性和监管困难。传播心理的从众化，扩大了网络谣言传播的覆盖面。借助于新媒体，微视频、微信群、朋友圈、快手、火山小视频等等，一经发送，短短几分钟之内以树状、链状与环状的传播机制，可能被成千上万的人点击和转发。

　　第三，个人识别网络谣言的知识认知困境。网络谣言还是真实的信息？有时候难以识别，因为有些涉及医学专业知识，有的属于养生保健问题。对同一事物，完全可能产生不同程度的虚假信息，我们应该理解法律对个体的适度宽容态度。社会公共安全事件具有突发性、严重性，引发公众的恐慌心理，人们急于求真相。此外集体道德恐慌也推动了网络谣言的传播。“集体道德恐慌”源自于社会转型期多元利益价值的产生与制度真空的弊端，诸多社会公众并未有效适应社会的这一剧烈变化，以致产生一种“在心理上的焦虑与担忧” [14]。比如，在武汉市公安机关处罚的8名发布“华南水果海鲜市场确诊7例SARS”的案件中，由于这一新冠肺炎，具有特殊性。可以认定，鉴于新型冠状病毒感染的肺炎不是SARS，因此说武汉出现SARS，属于编造不实信息，但是如果换一个思维，从医疗事故，或者从公共安全事件看，这一事件又是真实的，尽管新型冠状病毒感染的肺炎并不是SARS，但是不属于完全捏造。如果地方政府及时重视，采取预警和应急处理机制，向中央政府求援或者预警。同时在该地区严格实施佩戴口罩、严格消毒、避免再去野生动物市场等措施，可能疫情爆发程度会有所降低。

　　四、网络谣言社会治理创新的对策建议

　　第一，政府治理理念创新

　　网络时代新媒体的作用不可忽视，政府应该明确自己的角色定位。习近平同志指出，互联网的治理必须“从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。” [15]政府树立依法治理、综合治理、源头治理的理念。根据网络谣言有潜伏-爆发-变种-消亡的特点，进行综合治理、依法治理、过程治理。政府应该明确自身定位，政府应该是真实信息的及时发布者，网络谣言的惩治者，公众传播的稳定者，沟通者、各种信息的整合协调者。政府需要重视过程治理，包括事前预警、 协同治理、集中治理 、评估问责。在潜伏期，重视预警机制，重视网络舆论性的监控，收集相关的敏感词，掌握舆情动态。在爆发期政府需要及时发布真实信息、辟谣，启动应急预案。在扩散变种期，政府要严厉打击，重点防控，积极应答网络舆情。在消亡阶段。需要进行严格问责，进行反思评估。政府需要重视协同治理，主体多元参与，包括政府、网络运营商，社会组织、媒体、网民。

　　第二，多元主体参与

　　除了政府的积极作为，还应该充分发挥专家的作用，第一时间辟谣，发布权威信息与相关专业知识的解释与科普，避免公众的恐慌。发挥新媒体的社会责任，一些公众号、微博、个人微信为了吸引眼球，增加粉丝和关注度，有时候会推波助澜，传播谣言，或者虚假信息。媒体也要有新闻伦理，及时承担相应责任，不传谣，不信谣，不能为了追求点击量，吸引眼球，传播未经证实的谣言或信息，更不能主动造谣。公众应积极参与，作为主要监督者向政府有关部门举报反映有关网络谣言。作为网民，要有自律意识，法治观念，不信谣言，不随意传未经证实的不明信息。还需要通过网络大V,意见领袖及时发布信息。他们因为具有众多粉丝，具有较好的民众信任感，可以很快的发布相关真实信息，有时候起到政府部门起不到的积极效果。如2015年4月37日，一个名为“传媒圈”的微信公众账号发布了江苏卫视著名主持人孟非现身辟谣的新闻，《孟非辟谣网传的“经典语录”：今天你喝伪鸡汤了吗》。作为主持人他自己主动辟谣，效果显著。此外还需要发挥传统主流媒体的积极作用。这些主流媒体如中央电视台、中国青年报等，虽然可能不如自媒体传播信息速度快，但是因为编辑认真，具有深度报道，传播具有广泛影响力和公信力。《人民日报》《南方都市报》《科技日报社》《解放日报》等传统媒体都开设了专门的栏目积极进行辟谣。在重大谣言发生之后，可以借助于中央电视台、人民日报、光明日报、省级电视台等主流媒体进行第一时间及时报道，专题辟谣。

　　第三，健全网络谣言五大治理机制

　　首先，构建网络谣言的预警与监控机制。“政府信息是一种公共物品，及时、准确地公开信息是政府的义务”。 [16]p246对于网络谣言，政府需要建立预警，制定行动的方案。在重大突发公共卫生事件发生之后，针对疫情情况复杂，短期之内没有特效药，传播原因不明，传播快，引起社会恐慌巨大，网络传播谣言更迅捷等特点，政府应借助于大数据与相关新媒体合作，对有价值谣言的敏感词汇进行分析，通过对舆论动态的分析，建立相应的预警机制。截至“2018 年2月底，今日头条拦截与事实不符的内容总量 115360 篇，因发布不实信息，而封禁 4 个账号，扣分、禁言 3775 个账号”。 [17]起到比较好的效果。

　　其次，健全信息公开机制。传播学理论中有一个谣言传播公式：谣言=事件的重要性×事件的模糊性。这说明，事件越重要，信息越模糊，谣言产生的效应也就越大。当重要性与模糊性至少一方趋向零时，谣言也就自生自灭了。“实际操作中，我们一开始可能无法控制事件的‘重要性’，但我们可以对事件的‘模糊性’有所控制，这就是将主流声音始终牢牢把握在自己手中，澄清谣言，最好的办法就是让信息透明、再透明。” [18]p4谣言的治理关键在于，“设立言论自由的机制，把人民处于均衡的信息中，让人们接受到知情者发布的更正确的信息。” [19]p9地方政府不能不作为，不能瞒报不报，延误不报，应该第一时间向社会发布相关谣言的信息，及时通过新闻发言人，政府公众号、网络、电视新闻发布最新信息，有力回击网络谣言。“全国共有 .gov.cn 域名53546 个，政务微博 164522 个，政务头条号 34083 个”[20]，这些不同的政府信息公开平台之间还需要建立信息共享机制，及时推进信息公开。完善政府信息公开机制，还需要及时与公众沟通，政府要看到网络谣言的推动作用，可以成为外部压力推动政府自身变革，加快服务型政府建设。政府应借助于政府公众平台、微信号发布真实信息，及时辟谣，同时利用网络新媒体积极引导社会舆论，及时发现各种过激言论，谣言，及时用网络、微信公众号、报纸及时发布真相，避免社会恐慌。政府还需要开设政府发言人制度，进行危机公关，及时公布官方信息，采取黄金72小时的传播规律，打好时间差。根据中国2019年第44次互联网发展统计报告，中国的网民规模2019年6月，有网民8.54亿，其中手机网民8.47亿人。在重大突发事件中，政府媒体不再是新闻信息的唯一传播者，网民自己可以有表达权。因此在重大公共卫生事件中，为了治理谣言，政府需要加大网民及公民教育力度，培育其法治意识，普及相关的医疗卫生知识，开辟专门的专家电视网络讲座或者公众号把相关视频录制后供公众免费播放和下载。

　　其三，建立事后评估机制。通过事后对网络谣言事件全过程的评估，总结经验，及时开展相应追查。公共安全事件发生之后，政府应该及时建立网络谣言治理的事后评估机制。对于事件发生的全过程进行评价，绩效评估。总结经验，发现问题，及时整改。可以引入第三方评估机制，建立相关的评价指标体系，进行相关环节的评分，建立应急预警环节、紧急处置环节、事后处理环节三个环节的全过程评估。在表彰先进典型的同时，也要总结经验，对于卸职渎职、不作为的官员进行及时惩处。

　　其四，健全惩处网络谣言的法律机制。“法律作为一种行为的标准和尺度，具有判断、衡量人们行为的作用。” [21]p41目前我国对于网络谣言治理的法律较多，包括宪法、民法、刑法、治安处罚法、司法解释等。最高人民法院、最高人民检察院于2013年9月发布了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》( 以下简称《两高解释》) ，对与网络谣言相关的行为及其刑法规制作了说明。《两高解释》第2条明确了将网络谣言相关行为纳入诽谤罪的标准，列举了 7种“严重危害社会秩序和国家利益”的网络谣言诽谤情况。

　　根据上述情况，借鉴国外的相关国家依法治理网络谣言的经验，本文建议抓住这次机遇尽快制定出台专门的网络谣言立法，建立一个专门监管网络谣言的网络谣言控制中心，作为国务院的直属事业单位，统一处理。防止多门法律的相互交叉。在立法中需要解决几个难题，一是应该区分网络谣言和言论自由的边界。一方面充分尊重公民的基本言论自由，对于发表言论者从其主观意志和客观影响两方面判断是否造谣。另一方面对于发表不实的，侵犯他人隐私，明显造谣的言论进行严格惩罚。二是明确《治安管理处罚法》中“情节较轻”、“情节严重”的情形，增强操作性，降低自由裁量权的空间；三是不同法律制度之间的有效衔接。行政处罚与刑罚有机衔接，方便实施是行政处罚还是专门立案处理；四是规定相关网络媒体的传播责任；五是推行网络实名制。采用网络实名制，可以方便监管，也可以提高网民的法律意识和责任意识。网民会更加谨慎，加强自律。六是建议对网络谣言进行分类治理，分为一般危害谣言，进行行政处罚，轻微的危害谣言，主要针对个人或者企业名誉，使用民法相关法律。严重谣言，危害社会秩序和网络安全，适用于刑法，从重处罚。七是政府也要建立相应的惩罚与教育批评机制，对于造谣者严格依法查处，对于政府相关责任人进行问责，对于公众反映强烈的重大事件，及时派出专家组进行调研、查处有关事件真相。

　　其五，建立长效教育机制。主要包括两方面，一是针对政府相关人员，进行相关的应急管理与社会治理的专业培训。二是对于社会公众则进行法制教育，加强自律。通过教育提升网民的法律素养与网络道德。“英国、加拿大、新加坡等国已经将网络素养作为国家教育体系的一部分”。 [22]根据第35次中国互联网络发展状况统计报告。在我国网民结构中，10-19岁网民占22.8%；20—29岁占31.5%，因此在网民教育方面，更需要重视青少年的网民素养教育。通过教育，让网民认识网络谣言的危害，加强宣传、报道典型案件，严格惩处网络谣言处罚机制，有效提升网民对于网络谣言的“认知力、道德力、判断力、公平正义感、社会责任感”。[23]通过相关法律教育，提高公民的法律意识，不传谣、不造谣，主动监督与举报谣言。

　　第四，治理手段的智能化、法治化、多元化

　　党的十九大进一步强调要“打造共建共治共享的社会治理格局。提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。” [24]新媒体时代，我们应该借助于大数据对网络谣言的规律事件发生中的高频词，典型的造谣事件进行相应的排查、识别与预警。“大数据不仅是一种资源，一种技术，还是一种新思维。” [25]政府需要重视开发监测、追踪网络谣言的系统软件，加强技术手段升级和研发、引进。如“美国Agence Virtuelle 公司研发推出的 RumorBot （谣言机器人） 软件，通过搜索引擎和数据库，能够分析并确定谣言的最初来源，这种谣言机器人可以实时跟踪和分析在线新闻组、聊天室、贴吧等网络空间，对网络谣言实行追踪”。 [26]建立网络谣言数据库平台，通过“抓取关键词”或“谣言机器人”等及时进行智能识别和预警。法治化，强调从严查处相关网络谣言传播者，追究其民事和刑事责任。通过相关的法律制度努力打造风清气正的网络空间，完善谣言责任追究机制。一是对相关的媒体、网络的责任追究、处罚。对《中国互联网行业自律公约》相关内容作进一步细化，严格网络言论的管理、网络信息的传播，约束网络服务提供者等网络媒介做好网络言论“把关人”角色。二是对网民，严格采用网络实名制。加强网民的教育、自律意识，培养理性的积极的网民参与。对于相关政府人员进行问责制。不作为的严厉查处。多元化在于，除了强调法律手段之外，还有德治，加强教育，提高网民，媒体的素养。通过“法治手段、道德说教手段、教育引导手段、网络技术手段的整合创新” [27]，多管齐下，有效治理网络谣言。

　　结语

　　网络谣言治理属于国家治理现代化的重要内容。网络谣言治理具有长期性、艰巨性，涉及国家网络安全，本文从社会治理创新的视角对重大突发公共安全事件网络谣言治理提出了一些对策，只要坚持从治理理念、多元主体参与、治理机制和治理手段四方面努力，培养政府的公信力，把制度优势转化为治理效能，就一定会有效治理网络谣言。

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　　【本文是作者主持的国家社科基金项目“当代中俄政治发展道路比较研究”（15BKS074）；河海大学中央高校基本科研业务经费课题（2016B02414），（2019B20614）的阶段性成果】

　　（作者系新加坡国立大学东亚研究所高级访问学者，河海大学公共管理学院政治学研究所副教授）