作者简介：杨晨(1969- )，男，上海远程教育集团发展研究部部长，副研究员，上海终身教育研究院兼职研究员，华东师范大学终身教育研究中心特约研究员，研究方向为终身教育和学习型社会建设的理论、政策及实践研究。

　　内容提要：开放大学体系架构是我国开放大学顶层设计的重要内容，也是建构中国特色开放大学模式的重要课题。我国开放大学既是一个彼此密切关联、有着共性目标和建设要求，又相对独立运行、有着各自试点探索侧重点的整体。架构开放大学体系，必须遵循国家“办好开放大学”的战略意图，注重发挥国家和地方的两个积极性，充分体现互相尊重、优势互补、有序竞争的原则。

　　关 键 词：开放大学 顶层设计 体系建设 教育体制改革

　　基金项目：2011上海市教育科学研究项目“国家开放大学体系的顶层设计及上海的对策研究”(编号：B11067)，主持人：杨晨。

　　建设开放大学是我国构建终身教育体系和建设学习型社会的战略举措。不仅“办好开放大学”被写入了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育纲要》)，而且“探索开放大学建设模式”也被作为国家教育体制改革试点项目列入了《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》(以下简称《教改通知》)。到目前为止，经教育部批准成立的开放大学已有6所。即国家开放大学以及北京、上海、江苏、广东和云南等省市开放大学。这6所开放大学以及未来可能出现的更多的省市开放大学，它们之间是一种什么关系？应该作怎样的整体性架构？这既是开放大学顶层设计的重要内容，也是建构中国特色开放大学模式的重要课题。

　　一、我国开放大学关系之争

　　教育部一直在研究设计我国开放大学的整体性架构。自2010年到2014年间，教育部相关职能部门反复研究制订了多套方案和文件，多次征询地方教育行政部门、开放大学以及相关专家意见，几上几下，反复修改。为此，教育部党组会议和教育部部长办公会议也进行了专门研究。

　　早在《教育纲要》制订阶段，教育部高教司就启动研究工作，并于2010年4月组织起草《开放大学总体架构建议方案》。方案的基本思路是由国家开放大学、省级开放大学、(地市)学院、(县乡)学习中心及学习点组成统筹规划、分级办学、分级管理的远程教育教学管理系统。应该说，这种架构带有明显的广播电视大学系统模式的印迹。

　　2012年下半年，6所开放大学相继成立。教育部职成教司于2013年3月下发《开放大学管理规程》和《教育部关于推进开放大学建设的指导意见》征求意见。两个文件都规定：“成为国家开放大学分部的省级开放大学，其相关教学业务接受国家开放大学的指导”。这同时也就表明，省级开放大学具有办学自主权，其自身教学业务并不接受国家开放大学的指导。

　　然而到4月，《教育部关于推进开放大学建设的指导意见》改为《教育部关于开放大学发展的指导意见》，相关内容也调整为：“国家开放大学负责各开放大学教学业务的指导”。这又回到了2010年《开放大学总体架构建议方案》的思路，开放大学沿用广播电视大学系统模式。

　　6月21日，教育部同时印发《教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复》《教育部关于同意北京广播电视大学更名为北京开放大学的批复》和《教育部关于同意上海电视大学更名为上海开放大学的批复》(以下统称为《批复》)。《批复》给予开放大学办学自主权。7月，《教育部关于开放大学发展的指导意见(送审稿)》下发征求意见时。相关内容因此调整为：“国家开放大学与地方开放大学共同建立资源共享、合作共赢、利益互惠的产业运作新机制和新体系”。虽然征求意见稿在字面上不提“教学业务指导”，但诸多工作上依然强调国家开放大学对省市开放大学有“牵头”“会同”“组织”等作用。

　　2014年2月，《教育部关于开放大学发展的指导意见》修订为《教育部关于开放大学试点建设的指导意见》，相关内容再次调整为：“国家开放大学和地方开放大学要共同加强体系建设。经申请成为国家开放大学分部的地方开放大学，其相关教学业务接受国家开放大学的指导”。这是回到了2013年3月《教育部关于推进开放大学建设的指导意见》的提法，同时强调了要加强开放大学体系建设和开放大学协作组织建设，强调了国家开放大学的“引领作用”。

　　可以说，每一次文件内容的调整都是教育部有关职能部门与地方教育行政部门、地方开放大学“意见交锋”的反映。教育部有关职能部门虽然始终承认省市开放大学是独立法人并依法享有办学自主权，但为确保试点成功和过程顺利，在宏观管理和指导之外，还试图深入到专业和课程建设、学习支持服务、考试、质量监控等学校管理的微观层面来强化管控；同时，赋予国家开放大学特殊地位和权利来协助加强对省市开放大学的指导和监督。由于国家教育体制改革责任重大，再加上开放教育不实行入学考试、远程学习监控的难度较大等因素，教育部有关职能部门的“不放心”是完全可以理解的。而省市教育行政部门和开放大学以《高等教育法》以及教育部《批复》为据，强调国家开放大学与省市开放大学的平等关系，并从开放大学服务于本地经济社会发展和学习型社会建设的功能出发，强调省市开放大学主体的独立性和办学权的完整性以及学校创新发展、特色发展的重要性。这种“意见交锋”进一步凸显了科学合理地架构开放大学关系的重要性和紧迫性。

　　综合起来，开放大学关系之争主要集中于三个焦点：

　　1.全国开放大学有无必要成为一个整体？教育部有关职能部门强调我国开放大学体系的整体性，强调对开放大学实行总体管控的必要性。省市教育行政部门和开放大学对此并不赞成。事实上，从2012年下半年以来，在地方政府领导和教育行政部门管理下，五所省市开放大学都按照《教改通知》和教育部《批复》要求开展试点探索工作，并没有依托国家开放大学或开放大学体系运行。

　　2.国家开放大学是否高于地方开放大学？教育部有关职能部门既然希望国家开放大学协助其指导和监管省市开放大学的试点探索，必然赋予其特殊地位和权利。省市教育行政部门和开放大学并不反对国家开放大学的特殊地位，但这种特殊性仅相当于部属高校与地方高校的区别，并不赞成学校之间建立指导与被指导、统筹与被统筹等关系。

　　3.教育部与地方教育行政部门如何分工？省市开放大学归地方管理，国家开放大学归教育部管理，同时教育部对全国开放大学有宏观管理和指导的职能。在这一点上，各方并无异议。但问题的核心是教育部宏观管理究竟“管”到什么程度。教育部有关职能部门直接介入，或者通过国家开放大学介入省市开放大学办学的微观领域，这是省市教育行政部门和开放大学所不希望的。