作者简介：严蔚刚，东北师范大学政策研究室主任、高等教育研究所副所长、研究员；王金龙，东北师范大学政策研究室科长，高等教育研究所助理研究员，吉林 长春 130024

　　内容提要：落实“党委领导下的校长负责制”，从制度层面上规范完善党委常委会(全委会)和校长办公会(校务会)议事规则，更好地发挥党委和校长两方面的积极性和协同性，对于推进学校健康快速发展具有重要意义。从调查结果看，目前高校“两个规则”存在的主要问题是缺乏统筹考虑，衔接对应，存在“割裂”现象。“加强统筹协调”是完善两个规则的基本思路。在议事范围方面，党委常委会和校长办公会可分别划分为“对上级落实要求

   关 键 词：党委领导下的校长负责制 议事决策规则 现代大学制度

　　标题注释：本文系东北师范大学青年基金项目(中央高校基本科研业务费专项资金资助课题)“现代大学制度下高校权力的分化与整合研究”(项目编号：13QN045)；教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国环境下的现代大学内部治理结构研究”(项目编号：11YJC880136)的研究成果。

　　新中国成立以后，我国高校领导体制经过不断探索，最终确立了党委领导下的校长负责制并写进《高等教育法》。实践证明，党委领导下的校长负责制符合我国国情，是中国特色现代大学制度的核心内容，是党对高校领导的根本制度[1]。当前，高校面临许多新情况新问题，改革发展稳定任务繁重，进一步强调长期坚持并不断完善这一体制十分必要。2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》[2](以下简称《党委领导下的校长负责制的实施意见》)，要求高校进一步落实好党委领导下的校长负责制。

　　一、高校党委和行政议事决策制度的重要性

　　高校“党委和行政议事决策制度”，主要是指党委常委会(全委会)议事规则和校长办公会(校务会)议事规则(以下简称“两个规则”)。这两个规则是党委领导下的校长负责制能否落到实处的重要载体和关键所在。

　　从依法办学上看，两个规则是运用法治思维和法治方式治理高校的具体体现。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，在教育领域最核心、最本质的要求就是依法治教、依法治校。“党委领导下的校长负责制”是高校的根本领导体制，两个规则是落实“党委领导下的校长负责制”在制度层面上的集中体现。《党委领导下的校长负责制的实施意见》辟出专门一章为“健全党委与行政议事决策制度”，重点对两个规则做出规定，可见对两个规则的重视程度。

　　从实践上看，两个规则的作用发挥还有待进一步彰显。事实上，“党委领导下的校长负责制”是近些年来高校办学实践和高教研究领域的一个持续性话题。在中国知网上分别以“篇名”“主题”和“全文”查询“党委领导下的校长负责制”，分别有270篇、372篇和9415篇文章(截至2014年10月17日)，通过“发表年度”查看每一年发表的论文数量，可以看出，自1998年《高等教育法》明确规定高校实行“党委领导下的校长负责制”以来的十几年间，每年都有相当数量的论文专门讨论或涉及该问题，数量上总体呈现出一种稳中有升的趋势，这说明该问题受到多年持续关注，至今不减。但已发表论文主要在“论”体制的优势，“讲”完善的道理，“谈”宏观的原则，缺乏制度上具体操作的内容，尤其是针对两个规则如何切实发挥作用论及不多。

　　基于以上认识，本研究拟从操作层面——聚焦于两个规则的完善，来探讨如何更好落实党委领导下的校长负责制。

　　二、“两个规则”存在的问题与完善思路

　　(一)主要问题：“割裂”现象突出

　　党委领导下的校长负责制是一个不可分割的有机整体。坚持和完善党委领导下的校长负责制，必须建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。这也就意味着两个规则是一个不可分割的有机整体。但《高等教育法》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等已有的法律法规，在对党委职责和校长职责的规定中，并没有明确将它们连接为“有机整体”，即党委的职责中没有出现校长或校长办公会的字样，校长的职责中也没有提及党委或党委常委会，有的只是“党委统一领导学校工作”“发挥领导核心作用”“支持校长依法独立负责地开展工作”等宏观定调。在最近的《党委领导下的校长负责制的实施意见》中，首次将两者联系在一起，“校长办公会议或校务会议是学校行政议事决策机构，主要研究提出拟由党委讨论决定的重要事项方案，具体部署落实党委决议的有关措施……”，但这里“研究提出拟由党委讨论决定的重要事项方案”仍显笼统。正是由于法律法规长期以来没有在两者“有机整体”关系上做出明确规定，存在“割裂”现象，使党委领导下的校长负责制在实际落实中依不同理解而出现不同效果。

　　调研情况一定程度上反映了上面的问题。笔者通过电话问询、实地走访和网上查询等方式，调研了全国40所教育部直属高校(20所“985”高校、20所“211”高校)两个规则的建设情况。结果显示，调研高校100%制订了两个规则，45%的高校由两个或两个以上部门分别制订两个规则，主要是由党委办公室和校长办公室分别制订或牵头制订；55%的高校由一个单位制订或牵头制订，主要在学校办公室(党委办公室和校长办公室合并组建)。87.5%的高校，两个规则制订或修订的时间不完全同步，97.5%的高校在两个规则的框架和文字表述上不统一，在内容上没有严格照应。

　　以N大学为例。学校党委常委会工作规则和校长办公会议事规则分别于2005年和1999年制订。如果分别来看，两个规则都自成体系，除了个别内容有些陈旧，与现行的法规和文件内容不相符合之外，看不出有什么问题。但如果把两者对比来看，就会发现，党委常委会的职责与校长办公会的职责都列了数条，彼此之间有重复和交叉，甚至有矛盾，语义模糊，界定不清。可以想见，这样的规定在实际操作中很难落实到位。

　　调查得到的基本结论是：两个规则在各高校落实党委领导下的校长负责制方面发挥了重要作用，但存在“割裂”问题。两个规则的核心内容是党委常委会和校长办公会的议事范围，许多高校议事范围的规定失之于“粗放”，都是把有关法律法规条款照搬照抄，而前后几次法律法规条款在内容和表述上不完全相同，所以“照搬照抄”哪一个版本的都有；职责的规定也失之于“割裂”，没有挖掘党委和校长两者职责的内在关联，在内容上没有严格照应，在规则框架和文字表述上不统一。这样，两个规则就不能认为是“党委领导下的校长负责制”下的两个“有机的”支撑规则。

　　(二)完善的基本思路：分立不分割

　　党委工作和行政工作是高校内部相对独立的两大块工作，高校内部存在着差异比较显著的两个系统——党委系统和行政系统，两个规则分别对应于两个系统的工作，因此分立是合理的。但分立不能分裂，两者之间存在着密切的关联性，即关联于“党委领导下的校长负责制”这一体制。党委与行政的职能要明确，责任要分清。分立的目的是各司其职，各负其责，但工作中协调配合更重要，学校的重要工作都需要党委与行政密切配合[3]。这决定了两者决策范围具有必然的交叉性，议事程序具有紧密的连贯性。“不可分割的有机整体”是“党委领导下的校长负责制”能够富有成效的关键，也是指导“健全党委与行政议事决策制度”的基本原则。

　　基于上述认识，建设和完善两个规则的基本思路是：统筹两者，协调一致，分立不分割。第一，内容上照应，主要是指两个规则在职责交叉部分应相互照应，在议事程序上应紧密衔接。第二，框架上统一，两个规则整体上具有相似性，所以在框架上可以统一，比如，都可包括规则依据、议事范围、成员构成、议事程序、会务、监督约束机制等条款。这种形式上的统一也是为了体现两者作为一个整体的照应性。第三，表述上一致，即在一些相同的内容和程序上做到表述一致，否则，可能会带来多种理解，客观上造成规则在认识和执行上的较多障碍。

　　三、“两个规则”完善的具体建议

　　两个规则最为核心的有三个要素，即议事范围(“做什么”)、议事人员(“谁来做”)、议事程序(“怎么做”)。其中“议事程序”在有关文件中已经规定得比较明确，这里讨论前两个要素。