摘  要：高校产权制度是制度化的高校产权关系或对高校产权关系的制度化，是划分、确定、界定、行使和保护高校产权的一系列规则。产权制度创新是中国高校提高效率、满足市场需求的逻辑起点。中国高校产权制度的改革要从产权的五个权项入手，遵循产权、契约和国家的基本特征，以产权配置资源功能为切入点，解决目前高校产权主体责任界定虚化和各权能边界不清晰的问题，从法律保障机制、经费保障机制等多个方面来实现中国高校产权制度的创新。

　　关键词：高校 产权制度 制度创新

　　基金项目：本文系2013年度国家社会科学基金教育学一般课题“中国高校产权制度变迁及绩效优化路径研究”(课题批准号：BFA130037)的阶段性成果。

　　中国的高等教育经过快速发展，已经进入相对稳定、有序的发展阶段。2015年中国高等教育在学总规模达到了3350万人，在校生达到了3080万人。但中国的高等教育与发达国家相比还存在着很大的差距，加快高等教育发展迫在眉睫。[1]

　　从长期来看，中国高等教育需要形成与经济发展水平相适应的格局，需要走出一条规模稳定、结构优化、特色鲜明、质量上乘的高等教育发展之路。这就要求中国的高等教育资源在市场机制下进行配置，通过促进不同高校充分竞争来实现提高高等教育效率的目标。在这一指导思想下，中国的高等教育需要在加快民办高等教育发展的同时，更重要的是促进公立高校的改革。公立高校改革的关键是以政治、经济、社会、文化和生态发展对高等教育的需求为导向实行渐进式的产权改革，从而逐步建立现代大学制度。[2]可以说，产权改革是公立高校提高效率、满足市场需求的逻辑起点。本文力图以中国高校产权改革为切入点，探究中国高校产权制度改革创新的基本路径。

　　一、高校产权制度的内涵

　　高校产权是非原生性的概念，是从新制度经济学借入的一个概念。高校产权是高校财产权利的简称，它有广义和狭义之分。广义的高校产权是指参与高校投资、经营和管理的各个活动主体围绕高校财产而形成的所有权、占有权、使用权、收益权及其处置权等权利关系和结构。狭义的高校产权仅指高校财产的所有权。[3]广义的高校产权可以细分为以下五个主要权项：所有权，是指高校财产的所有者排他性的实际对高校资产的占有控制权，即高校财产最终归谁拥有；占有权，是指高校财产的占有人对高校内物的实际控制和占用的事实状态；使用权，是指高校产权主体在权利允许的范围内对高等教育资源的使用；收益权，是指高校产权主体享有由高校财产在支配使用过程中发生的价值的增值所带来的经济利益；处置权，是指高校产权主体在一定的权限范围内，对高等教育资源处置的权利。

　　高校产权中的所有权、占有权、使用权、收益权及处置权等权项可能集中于一个产权主体，也可能分散到不同的产权主体，从而形成不同的产权结构，这种集中或分散与高校产权性质是公立还是民办没有必然关系，公立高校与民办高校的产权结构都是既可以多元化也可以高度集中的。

　　高校产权各权项是集中还是分散，不应该作为公立高校和民办高校的判定标准，主要应由具体的高校产权制度绩效决定。换言之，高校产权制度的绩效决定着高校各权项的均衡状态，如果集中度过高，造成无效或低效，那么就应该适度予以分化；反之，如果过度分散，导致无效或低效，那么就应该适度进行集中。高校产权制度的绩效决定着高校产权制度由低效均衡状态向不均衡状态，再向新的、高效的均衡状态的不断演化和变革。

　　高校产权制度是制度化的高校产权关系或对高校产权关系的制度化，是划分、确定、界定、行使和保护高校产权的一系列规则。这些规则具有三大功能，即资源配置功能、激励与约束功能、减少不确定性功能。产权作为制度的核心，其功能的实现需要有与产权相匹配的契约和保证契约效率的第三方强制力量加以约束。产权、契约和第三方强制力量以既独立又相互影响的方式实现产权的三大功能。[4]其中，产权的初始配置与再配置主要是实现资源的配置功能；与产权相匹配的契约主要是实现激励与约束功能；而以国家为主的第三方强制力量主要是实现产权配置和契约激励中所带来的不确定性的功能。在这三大功能中，资源配置是核心功能，它是实现激励与约束功能和减少不确定性功能的前提和保障。因此，高校产权制度的改革也需要从产权实现资源配置功能这一逻辑起点开始，建立产权配置资源的相关制度，而后逐步建立与之相适应的产权激励与约束的契约制度和产权减少不确定性的国家约束制度。这三个层面的制度建设需要充分考虑发展阶段间的匹配，否则就会出现制度效率的无谓损失。也就是说，契约制度和国家约束制度的建设不能滞后也不能超前于产权配置资源制度的建设。

　　进一步地，实现产权的三大功能，还需要充分考虑产权、契约和国家这一最有力的第三方强制力量的基本特征。产权的基本属性上具有可分性和可让渡性，其可分性包括产权不仅可以分成不同的组成部分，还可以配置给不同的产权主体。这一特性为产权的配置提供了诸多选择。这也是产权通过配置资源促进制度效率提升的根本。契约具有不完备性，这一基本属性下的契约具有弹性区间，这也在更大范围内为不同的产权主体提供激励与约束。[5]

　　国家作为最有力的第三方强制力量，其存在着路径依赖与惰性，因此，国家约束水平高低与产权所带来的不确定性的发生密切相关，国家约束水平较高时不确定性较低，反之则会增高。另外，要实现产权的三大功能还要充分考虑产权主体处置其所拥有的产权的能力。主要是强调其在市场机制下能否将其手中的权力效用最大化。

　　综上所述，高校产权制度的改革要从产权的五个权项入手，遵循产权、契约和国家的基本特征，以产权配置资源功能为切入点，首先建立市场条件下产权配置资源的两个核心问题，即产权主体责任界定和权能边界界限界定。

　　二、高校产权制度安排的主要问题

　　产权主体责任界定的虚化和各权能边界的不清晰，是导致中国高等教育整体普遍存在低效率问题的主要根源。

　　(一)产权主体责任界定虚化

　　中国高校的产权制度安排存在着产权关系条理不清晰、界定不科学、“政校不分”等问题，这与现代大学产权制度要求下的产权清晰、权责明确是相悖的。

　　1.高校产权责任主体界定不清

　　面对资源的有限性，如果产权责任主体不清晰，就会导致大量的高等教育资源不可避免地被浪费和损失。高校产权虽然有形式上的行为边界，但却没有真正意义上的行为边界。如公立高校，虽然产权主体是清晰的，但产权主体责任是模糊的，这与出资人所有权和法人财产权相分离的现代产权制度的要求是相悖的。再如民办高校，虽然在改革开放以后有较快的发展，但是投资者与各产权利益相关者关系界定不清晰，使投资者、管理者与高校教职工各方在财产方面的责、权、利关系难以理顺，使民办高校的发展受到了极大的瓶颈限制。

　　2.高校产权管理的行政化特征明显

　　中国传统计划经济体制下逐渐形成了以政府财政拨款投资、统一进行计划管理等办学为基本特征的高等教育制度体系。政府既是所有者又是管理者，教育行政管理部门作为中间委托人再委托高校行政管理机构为代理人来具体经营管理高校，而高校仅是政府行政机构的附属物。高校行政管理部门，不可能将投资人、委托人的利益最大化作为己任，它会考虑自身利益的最大化以及不可避免地存在管理信息不对称等情况，各个关键环节都可能缺乏成本—收益观念，存在短期化行为，使得高等教育资源面临被浪费闲置和低效率使用的困境。

　　3.高校产权制度缺乏有效的约束

　　高校产权制度通过对高校财产实际的占有、使用、收益、处置等权利的定位，进而约束在高等教育领域内人们之间相互行为的关系。但是，作为传统公立高校产权，政府既是高校财产唯一的出资者，又是所有公立高校财产的最终所有者，只根据其行政意志赋予高校一定的发展权。不同高校同属于一个主体，客观上降低了相互竞争的可能性，高校自身不存在经营风险，投资风险由政府承担，存在风险不对称。换言之，在产权范围内，公立高校享有相应的权利却没有承担与之相对应的经营风险义务，使得产权缺少约束的功能，同时这个“委托——代理”关系还缺少应有的监督机制。在这种制度安排下，政府和高校双方都只能对高等教育资源配置的低效率采取容忍的态度，因为这样的高校产权是缺少有效约束力的。