作者简介：杨志刚，教育部政策法规司综合研究处处长(北京　100816)。

　　内容提要：管办评分离是当前教育改革的趋势和方向。推进管办评分离，需要根据不同权力的不同性质，从治理的角度，重新厘定政府作为行政管理者、学校作为具体办学者、社会作为评价者的关系，形成政府科学管理、学校自主办学、行业自律、社会参与、协同共治的开放互动的教育治理体系。

　　关 键 词：基础教育 教育管理体制 管办评分离

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从推进教育治理体系和治理能力现代化的角度，强调“深入推进管办评分离”。长期以来，从主体上看，政府、学校、社会定位不清晰，政府是办学的主体，管理的主体，也是评价的主体，决策、执行、监督高度一体化。从内容上看，管理行为、办学行为和评价行为混同，不同性质的权利义务关系界定不明确，容易出现“以管代办”“以管代评”等问题。

　　社会运转包含政府强制、市场平等交易、社会志愿合作三种基本机制，也就是常说的政府、市场、社会“三部门”理论。推进管办评分离是当前深化教育改革的趋势和方向，具体到基础教育领域，其目标是要形成政府科学管理、学校自主办学、行业自律、社会参与、协同共治的开放互动的教育治理体系。现在，管办评分离的基本原则和基本目标已明确，关键是推进路径和实现模式问题。基于我国基础教育管理的传统思维、现实状况和存在问题，需要思考推进管办评分离中，各个主体、各个环节要逐步强化什么、弱化什么，如何为管办评分离创造条件、持续推进。近年来，在教育管理体制改革进程中，不少地方沿此方向做了有益的探索和尝试，基于地方创造的经验，对这一问题做些粗浅的分析。

　　一、“管”要回归行政管理本位，给“办”和“评”让出空间

　　“管理者”是指对学校创立和办学行为进行管理的行政部门。“管理者”的“管”是相对于学校的外部管理行为，基于教育外部效应的管理，属于国家行政管理范畴。学校是行政相对人，管理者是行政主体，既有管理的职权，也有服务和保障的义务。

　　首先，界定政府作为举办者和管理者的不同性质权限。举办者是中小学的创立者或设立者，表现为出资人(投资人)。举办者可以是各级政府，也可以是企业事业组织、具有法人资格的社会团体及其他社会组织和个人。政府作为举办者，为发展教育事业，保障公民的受教育权利，实现出资意图，在制订学校章程，确定学校办学性质、发展定位、培养目标、办学方向、办学层次及规模、经费财产、校长产生方式、学校分立合并终止等方面享有权力。政府作为管理者，从公共利益出发，维持正常的教育教学秩序，对举办者办学意图、办学行为进行规范和调节，对教育方针、教育内容、教育教学标准、学校设置条件、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等作出规定。

　　其次，划清政府行政管理行为和微观办学行为。制订基础教育法律法规，对学校布局结构进行规划，根据社会需求和办学条件以及经费保障情况核定学校招生规模，制订学校基本标准和准入条件，对学校教学活动、办学质量等进行监督，对乱收费等危害公众利益的办学行为进行行政处罚等是政府作为管理者的权力，属于行政管理行为。现在，政府对学校的一些过多过细的不正当干预超出了行政管理行为。例如，在校服问题上，政府可以制订用料标准等，有权监管市场，但要由学校自主选购，退出具体运作。深入推进管办分离，关键是宏观管理权和具体办学权分开，政府不再作为学校的直接“运转者”，而是“指挥者”和“监督者”，这需要政府简政放权。实现路径是把“权力清单制度”作为切入点和突破口。发挥“权力清单”的“确权”作用，确认哪些权力是政府的，向学校和社会普遍告知，未经公布的按照“对政府机关，法无授权即禁止”原则，划出政府和学校的边界，彻底清理带有行政审批性质的事项，让政府权力规范公开透明。

　　再次，区别政府作为教育公共服务“供给者”和“监督者”两种角色。提供教育公共服务是政府的法定责任，但并不意味着其他主体不可以自愿分担这种责任，也不意味着政府可以垄断提供服务的权利。教育公共服务的具体供给方式可以是多元的，政府、社会组织、个人可以依法利用财政资源供给公共服务。在供给方式上，目前要大力推广政府购买公共服务，改变政府“大包大揽”的做法，把一些管不好、管不了的公共服务向社会组织转移，由社会组织承担，政府角色由公共服务“供给者”向“监督者”转变。这是社会管理模式的创新，也符合国际趋势。例如，为依法保障公民受教育权，一些地方向民办学校购买学位，向优质学校购买师资培训、教学科研成果等，扩大优质教育资源覆盖面，发挥优质教育资源的办学优势。又如，有的地方通过政府购买社会服务的形式，开展体育、文艺、科普等形式多样的社团活动，财政按照在校生人数拨付经费。

　　为保障国家和社会公共利益，维护良好的教育秩序，政府要履行监督管理的基本职责，起到“市场秩序维护者”的作用。特别是在目前中小学自主管理、自我监督的内部法人治理结构尚未普遍形成，依法治校能力和水平亟待提高的现状下，需要重视并运用好法律手段。当前，各级教育行政部门普遍意识到教育管理手段需要由主要依靠行政手段向主要依靠法律手段转变，法律也赋予教育行政部门一定的行政处罚权，但现实中往往存在执法能力不足，对教育违法行为制裁和处罚缺乏有效手段，也就是人们常说的“教育法是软法”的问题。行政手段减少后，法律手段必须及时跟上，填补监管空白，有效运用法律手段调节政府和学校的关系，在教育领域建立权责统一、权威高效的行政执法体制，形成职权清晰、分工明确的执法工作机制。例如，可以探索在教育部门内部相对集中执法权。目前，基层教育局一般有十几个职能处室或科室，执法力量相对分散，职能部门编制紧张，人员不足，执法及监督工作相对滞后。近年来，有的地方成立了教育行政执法事务中心或教育监察大队，作为专业化执法机构实体承担教育行政执法工作。教育行政部门将部分行政执法事务以行政委托形式进行委托，专业化机构进行调查、取证、组织听证、文书起草、文件送达等执法事务性工作，克服了执法人员不专业、执法资源不集中等问题，提高了执法效率，提升了教育行政部门的行政监督力。又如，可以探索与相关部门建立综合执法机制。由于教育法律关系的复杂性，有些教育法律的执行往往需要由多个行政机关协同执法，有的地方建立政府各部门110联动机制，强化部门联合执法，构建横向衔接、纵向贯通的教育行政执法体系。同时，也可以通过向当地法院申请强制执行等手段履行监管责任。

　　最后，厘清政府行政管理行为和服务行为。深入推进管办评分离，需要摒弃陈旧的管理观念，改变过去单纯依靠行政命令和行政处罚进行管理的模式，变管理为服务。近年来，不少地方为加大教育服务力度，更好地服务师生和市民，通过设置教育服务窗口或进入行政服务中心等形式，将部分对外业务从教育行政部门相对剥离出来。例如，首问负责制，群众来访、办事或电话咨询、反映问题，无论事情是否属于自己职责范围，在岗位接受询问的窗口第一位工作人员即为首问负责人；限时办结制度，严格按照办文时限，在规定时限内办结申办业务的制度；一次性告知制度，窗口工作人员应一次性告知办理或咨询事项所需提供的资料、事项办理条件、流程、时限等内容；窗口同岗替补制度，确保窗口工作的稳定性和连续性，确保不因缺位、空岗使办理事项缓办、延误。从具体服务性、事务性工作解脱出来后，教育行政部门可以将更多时间和精力用于研究问题、搞好规划、提供保障、依法监管等，真正做到管不了管不好的坚决放开，该管的管住、管好。

　　二、“办”要在落实学校办学主体地位基础上，探索具体办学模式的创新，强化办学的开放性、专业性

　　办学者是学校办学的实施者，具体负责学校的办学活动，享有法律规定的各项办学权。“管办评分离”要强调学校自主办学，落实学校办学主体地位，明确权利责任。在政府简政放权，给“办”让出空间后，学校要提高办学的专业化水平，增强办学的开放性，提高社会参与和监督的程度，积极探索具体办学模式的创新，实现自我管理、自我约束、自我发展。

　　首先，办学权回归教育家。教育家办学的真谛是尊重教育管理的专业性。学校管理者要有高深的教育理论素养和丰富的教育实践，并在实践中积累丰富的教育经验，形成独到的教育智慧。强化教育家办学要完善对教育领导干部的管理，不照搬、照套行政干部任用管理办法。近几年，不少地方推行校长职级制改革，中小学校长“摘管帽”，不再套用行政级别，改变原来由组织部门负责学校干部任用的做法，而是由教育专家和学校教师代表等共同组成的“校长选聘委员会”产生。也有地方试行“校长组阁制”，赋予校长更大的办学自主权，教育行政部门只选任校长，学校管理团队由校长组建，目的是从制度上保障学校管理层理念一致，沟通合作。