作者简介：褚宏启，北京教育科学研究院，北京　100045；北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心，北京　100875

　　内容提要：教育治理是对于传统教育管理方式的超越，教育治理与教育管理并不是对立的关系，前者是后者的一种高级形态，其突出特征是多主体参与的合作管理、共同管理、共同治理。教育治理发生和表现在区域层面和学校内部层面。在学校内部管理层面，从政校关系角度看，学校的主要角色变化是走向“自治”；从学校与教师、学生、家长、社区等的关系角度看，学校的角色是与其他主体一起对学校进行“共治”。推进学校内部的合作共治有四个要点：推进多方主体共同治理，推进师生参与治理，推进家长参与治理，推进社会参与治理。要通过完善治理体系，提高整体治理能力；通过加强能力建设，提高个体参与治理的能力；通过发挥学校的主导作用和“元治理”作用，提高治理能力。

　　关 键 词：教育治理 治理体系 治理能力 善治 自治 共治 “元治理” 家长委员会

　　2013年11月，党的十八届三中全会正式提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。2014年，教育部袁贵仁部长在全国教育工作会议上做了题为《深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化》的讲话。“治理”和“教育治理”成为重要的政策话语和管理话语。

　　但在教育实践中，“教育治理”似乎被淹没在2014年众多的教育改革之中。实际工作者对于治理的反响并不强烈，很多人对于治理的本质并没有形成深度理解。有人把治理与管理等同，认为只是换了个说法，换汤不换药；有人把治理与管理对立起来，认为“从管理到治理”是一个质的飞跃，管理是落后的，治理是先进的，把治理说得神乎其神，甚至要用“治理”一词取代“管理”一词，把管理彻底打倒在地。这两种认识都是错误的。治理与管理有联系、有区别，二者实际上并不冲突。

　　何谓治理？何谓教育治理？笔者认为，治理(governance)的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。共治是路径，善治(good governance，直译为“好治理”)是目标。教育治理是指政府、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。教育治理是中小学管理改革的大背景，也是大方向，其突出特征是多主体参与的合作管理、共同管理、共同治理。善治本身也不是目的，善治最后的目标是公共利益的最大化；教育善治的最后目标是办成“好教育”(good education)，好教育意味着教育领域公共利益的最大化。共治并不必然带来善治，但没有共治必然没有善治，共治所具有的内在优势有助于达成善治。[1]

　　实践和研究都表明，只靠政府单一主体的管理，不能有效解决复杂的教育问题；只靠市场机制，也不能有效提供公平优质的教育公共服务。教育管理中的“政府失灵”和“市场失灵”，使得治理走上历史舞台，成为一种新的问题解决机制。这种机制，强调政府和市场之外的社会参与，强调运用社会和民众的力量改进管理。在教育治理的框架下，各种不同的教育利益诉求能得到充分表达，教育决策、政策与立法得到充分讨论与论证，这从政治生态上消除了人治显性或者隐形存在的可能性。教育治理是对于传统教育管理方式的超越，更多地体现出基层民主、直接民主、协商民主的特点，是教育管理民主化在新的发展阶段的集中体现。因此，教育治理与教育管理并不是对立的关系，前者只是后者的一种高级形态。不能用“教育治理”的概念否定和取代“教育管理”的概念。[2]

　　从实践层面看，教育治理并不神秘，也不是空穴来风，推进教育治理是对我国一直在持续进行的教育管理改革的深化，与过去教育改革的思路一脉相承，与简政放权、教育行政职能转变、建设现代学校制度等是一致的。教育治理发生和表现在区域层面和学校内部层面。本文主要关注学校内部层面的教育治理。在学校内部管理层面，从政府与学校的关系上看，学校的主要角色变化是走向“自治”；从学校与教师、学生、家长、社区等的关系上看，学校的角色是与其他主体一起对学校进行“共治”。

　　一、推进学校自治

　　长期以来，由于受计划体制影响，学校长期依附于政府，缺乏办学自主权，学校办学活力不足。在管理内容上，政府在管理学校中，管了一些“不该管”的事，管了一些“管不好”的事，还有一些该管而“没管好”的事。尽管经过多次改革，但政府职能依然未能实现根本性转变，仍有不少难点和重点需要突破。在管理方式上，政府对学校的管理过于直接和微观。这样做的结果是压抑了学校的办学活力，滋长了学校对政府的过度依赖。

　　当前，学校最需要做的变革就是“从他治到自治，从依附到自主”。“自治”是相对于过去单一主体的政府“他治”而言的。学校自治是指构建新型的政校关系，推进政校分开、管办分离，政府简政放权，改变直接管理学校的单一方式，减少不必要的行政干预，切实落实学校办学自主权，使学校真正成为独立的办学主体，能够自主管理、自主办学。简政放权的重点是政府向学校放权，让学校能够自主发展。

　　(2010-2020年)《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出：落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善管理制度，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权。2012年教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》也明确提出：要切实转变管理学校的方式、手段，从具体的行政管理转向依法监管、提供服务；切实落实和尊重学校办学自主权，减少过多、过细的直接管理活动。需要列出政府给学校放权、分权、授权的细目和清单。需要切实扩大学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、服务社区等方面的自主权。

　　值得注意的是，学校层面的自治与学校层面的共治并不矛盾，而是并行不悖、两面一体的。自治不是校园内“独立王国”的校长专断专制，而是教师、学生、家长等利益相关者充分参与，教育专业组织积极介入的合作共治；其实质是建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。

　　二、推进学校共治

　　学校自治与学校共治是统一的。学校共治是相对于过去学校作为唯一或者主要的主体进行学校管理，教师、学生、家长等利益相关者对学校管理参与不够而言的。学校共治是学校、教师、学生、家长、社区、社会组织等主体，对于学校“从政府那里所获得的自治权力”的共有、共享、共管。

　　学校内部治理是共治主体依据规则开展的教育管理活动，涉及管理的多主体、多因素、多环节。多主体包括学校、社会组织，以及教师、学生、家长等公民个体；多因素包括发展规划、课程管理、教学管理、经费管理、人员管理、质量保障、质量评价等多项管理内容；多环节包括计划、决策、执行、控制等多个管理环节。

　　我们需要列出一个清单，明确不同的主体、不同的管理事务、不同的管理环节之间的关系，亦即明确某一个主体对于哪些管理事务、在哪些管理环节上，具有权利、权力、义务和职责。必须对这些有明确的界定，否则，必然导致管理的混乱，并带来治理的失败。因此，共治要求法治，或者说，法治是共治的基础。学校需要依法制定学校章程，并完善学校各项规章制度，尤其是多元主体的共同治理的规则和制度。

　　利益相关者参与学校管理不足或者根本没有参与，是当前最突出的问题。教育治理中要特别关注众多利益相关者中弱势群体的利益表达与利益保护，因为他们的声音很容易被遮蔽、被掩盖、被忽视。因此，需要建立健全弱势群体有效参与、深度参与教育治理的体制机制，特别是需要建立健全师生、家长参与学校治理的制度。