作者简介：朱春芳，北京师范大学国际与比较教育研究院博士研究生，北京 100875；高益民，北京师范大学国际与比较教育研究院教授，北京 100875

　　内容提要：20世纪80年代以来，英格兰政府采用了产出性导航的教育治理范式，该范式的前提是学校具有资源自治权，该范式通过绩效问责的准市场机制运行，即由一些半官方机构对各个阶段的教育机构进行绩效评估，并根据评估结果提供资助。但政府在增加学校资源自治的同时对专业自治的控制却加强了，其结果就是中央政府对学校的控制力度空前强化。因此，新范式中自治与控制的概念值得进一步审视。

　　关 键 词：教育治理 新范式 绩效问责 自治 控制

　　一、教育治理新范式简介

　　英格兰20世纪70年代的经济危机和随后的经济萧条、工业的凋敝、高居不下的失业率以及一直持续到80年代的社会福利削减导致了人们对战后“旧”的社会民主政策的不满与厌恶。[1]在这种情况下，政府需要提高全球和国内市场竞争力、公民要求政治参与和问责、市民要求建立一种符合当地社区主流道德和价值规范的教育，在这多重甚至相互矛盾的外在压力之下产生了一种产出性导航的治理新范式。政府引入市场和公民力量来参与教育和其他公共服务领域的决策、政策执行和治理。在教育领域，这一新范式是由大量政策变革和结构重组导致的，这些包括削减地方当局对学校的权责以增加学校自治，以学校治理委员会的方式吸收越来越多的校外人员和资源参与学校经营和管理，创建大量半官方机构对学校绩效进行督导检查，创建多类型的学校和鼓励择校促进学校彼此竞争，资源决策权下放(从地方当局转移下放给学校)与专业事务的决策权上移(国家性课程、考试和资助)等。

　　新范式的结果之一就是权责更加分散，由中央政府、地方政府、学校、个人和市场共同分担。这一从管理到治理的发展过程，被认为是中央政府逐渐退让从而允许其他利益相关者参与的过程。但是越来越多的研究发现中央政府不是在退让，而是在适应不断变化的环境中采用了新的治理方式，[2]政府只是用软性治理方式代替了以前的强制性治理方式。[3]从事前投资和需求满足，转向事后监控和绩效检查。[4]政府从传统的自上而下、单一行为主义、线性的“投入性导航(Input Steering)”转向自下而上、不同群体行动者参与的、互动性的“产出性导航(Output Steering)”，或者称之为投入性控制(Input Controls)和产出性控制(Output Controls)。前者通过课程和教学材料，后者通过目标设置和质量检查对教育产品进行监控。[5]

　　二、新范式的运行机制

　　尽管此间英格兰先后经历了三个不同政党的领导，但是三者在公共部门治理中都采用了三种策略：市场、管理主义和绩效表现，并且巧妙地将其组合成一个通过绩效进行问责的准市场机制。这一准市场机制主要通过政府设置的大量半官方机构来运行。通常情况下，一个机构负责设置学校评价的标准，另一个负责监控学校的绩效表现并根据标准对学校进行奖惩，还有一个负责发布学校的绩效表现信息，这些信息给作为消费者的家长择校提供了有用的参考。这个准市场机制运行的前提条件就是学校具有资源自治权。通过历次教育改革，英格兰政府在中小学、继续和高等教育阶段推行这一准市场机制的同时，不断扩大学校的资源自治权。其中最重要的是1988年的《教育改革法》，由中央政府负责中小学的课程决策，将财政等问题下放到学校。

　　这些改革的后果就是英格兰每一阶段的教育行政管理模式都很相似。中央政府将资源分配到教育系统并且设置宽泛的政策规定。在将资源和政策传达到学校的同时，创造了一个确保学校满足政府政策要求的法定问责体系。这些机构根据教育服务消费者的数目将资源下放到学校，资助机构通过标准设置和质量检查与市场管理者(负责学校发展规划，尤其是财政资助的管理层)缔结契约，以此确保学校履行提高质量的法定责任。英格兰每一阶段教育的准市场机制可用图1来表示。

　　图1：英格兰教育准市场机制的运作模式[6]

　　三、新范式在中小学治理中的体现

　　早在20世纪70年代，英格兰政府就将财政等学校外部事务的权责转移下放到学校，而控制了课程、教学方法等学校的内部事务。到了20世纪80年代，英格兰的中小学治理呈现出典型的“中央问责和地方管理”的特征，[7]被称为“分权化的中央集权”悖论。在这种背景下，家长根据学校的绩效表现在多元学校体系中择校，政府根据学校招生数提供拨款，促使学校为了生源和财政收入展开剧烈的竞争。[8]

　　1980年《教育法》使家长选择权成为一个改革重点。1988年《教育改革法》很大程度上奠定了后来历次改革的基调，其主要内容包括：

　　对学校进行地方管理，也就意味着将财政责任从地方教育当局转移到学校治理委员会。学校地方管理的基础是“方案资助”，就是根据学校招生数提供资助金，资助金在学生入学的时候转给学校。

　　中学和大规模的小学可自愿选择不受地方教育当局的控制，而变成公共拨款学校。这些学校有自己的房产，招聘自己的员工并直接从中央政府获得资助金。

　　通过“开放注册入学”(只要学校还有足够的空间)的计划来增加家长择校的权力。

　　针对国立学校5-16岁年龄段的学生设置一种国家性课程(私立学校可以不按照国家课程进行教学)。课程不同阶段设置了相应的成就目标，分别在7、11、14、16岁年龄段进行不同科目的测试。

　　创建一种新的学校类型，即城市技术学院。学校的建设费由私人赞助商提供，经营成本由国家政府提供。[9]

　　目前除了苏格兰，英国所有地区都实行国家课程。国家课程明确指明了每门学科的知识、技能和其他要求，教师用以评价每个学生进步和规划每个学生学习所应达到的标准或成就目标，以及如何评价与报告学生学习进步的细节。中央政府还制定了关于地方权力当局、学校和教师如何解释课程的指导纲要。[10]

　　在实施国家课程的同时进行严格的教育评价，地方政府、学校、教师和学生都受到外部评价和自我评价。英格兰在7、11、14、16、17和18岁年龄段实施国家考试，以便对学生成就和教师绩效进行监控和检查，对教师及学校的绩效管理和发展计划、目标设置每年检查一次。[11]政府建立了很多评价和控制教育质量的机构，其中力度最强的就是教育标准局(Ofsted)。Ofsted对学校质量与管理进行检查与监督，并发布关于学校教育质量的绩效和评价报告，报告包括学校如下几方面的绩效表现：学生成就、教学质量、学生行为与安全、学校领导与管理。[12]质量检查员通过这些数据评判学校的绩效，因此该报告在学校问责中发挥了重要作用。Ofsted还设计了诸多评价和监控学校的技巧和策略，惩罚那些表现不好的学校，关闭失败学校，成功的学校则被授予“灯塔”的身份并享受更多资源。

　　政府发布大量的国家考试数据，并采取一些措施对学校和学生成绩进行比较。从1992年开始，英格兰中学每年都公布学校考试和测试结果。学校也面临着大量由中央政府导航的目标、标准和要求，并且必须根据既定基准设定学校绩效标准。政府和媒体公布大量的绩效指数和排名表，并将学校和学院成就排名表公布在网站上，家长和公众都可以获得这些数据。[13]家长根据这些数据选择学校，而政府根据学校招收的学生数给学校提供资助金，各个学校为了生源展开激烈的竞争。中央政府通过标准设置和绩效评价强化了问责，家长和其他行动者在管理教育绩效表现中被赋予越来越多的责任。[14]

　　1988年的教育改革法建立了一种新的资助体系，即中央政府根据招收的学生数给地方当局拨付一笔款项，地方当局按照学校招生数将资助金发给各个学校。学校招生越多，那么获得的政府资助就越多。地方当局可以增加额外资助，但是地方当局必须根据人均加权在学校之间分配这些预算拨款并受到中央政府的批准。如果一所学校的考试评估很糟糕而导致招生数达不到去年的标准，那么政府资助就会减少。尽管英格兰和威尔士的一些中学可以选择不受地方教育当局的控制而随意支配从中央政府获得的资助，但是资金如何分配，则由学校治理委员会在咨询校长意见后决定，学校治理委员会包括家长、学校员工和地方社区成员代表，他们通过共同资助报告(Common Financial Reporting)决定学校的财政开支。[15]

　　1997年上台的工党没有改变准市场的原则，英格兰学校系统继续关注选择和多样性。从2000年开始，大量公私机构一起合作提供教育服务，给家长们提供了更多选择，专门学校、学院学校和基金会等学校之间的竞争日益加剧，学院学校和自由学校的数量也逐渐增多。[16]政府建立这些类型的学校旨在使其脱离地方当局的控制从而获得更多自治，并实现学校教育的多样化供给。2010年上台的联合政府继续扩大家长选择权，增加学院学校数量，创建自由学校并削减地方当局在学校行政管理中的角色与作用。教育国务大臣直接控制自由学校的财政预算。家长有权择校，学校按规定招满为止(除了一些完全学术性的、高要求的文法学校)。[17]

　　在政府公布考试成绩和排行榜、家长根据绩效表现择校、政府根据学校招生数提供资助并要求学校招收尽可能多的学生的诱因推动下，学校想尽办法获得尽可能多的资助，并提高学生考试和测验结果。[18]由此，绩效评估、择校和资助之间形成了一个不断循环的连续体。

　　四、对教育治理新范式的评析

　　这种新范式最明显的特征就是尽可能地私有化，尽可能地将责任转移下放给更低的权力当局，采取更严厉的管理体系来评价教育机构和学习者的绩效表现，在改进低效或失败学校时进行干预或重新委派授权。[19]这种治理范式在将财政和行政管理权责从中央政府层面转移到地方或学校层面，从而扩大学校的财政和人事自治权时，使得教育系统能够更加积极回应市场需要，提高公共部门的效率和成本效率。但在转移下放服务供给权力的同时进行了更严格的管制和监控，这也是“新公共管理”话语与生俱来的典型矛盾。[20]在这一范式中，有如下三个问题值得进一步思考。