作者简介：蒲蕊，武汉大学教育科学研究院教授，博士生导师，教育经济与管理研究所所长(湖北武汉 430072)。

　　内容提要：社会参与已经成为现代教育治理中的重要组成部分，公共教育服务供给矛盾的解决以及教育公平和教育质量的保障都离不开社会参与。在肯定各种社会性力量在教育治理中的重要地位和作用的同时，还必须认识到社会参与的有限性和各种限制性因素。因此，推进教育治理中的社会参与，必须不断完善社会参与技术和策略，包括转变政府职能和角色，加强政府与非营利组织之间的合作，在政府与公众之间建立信任，并在法律法规、教育机制以及组织结构等方面给予保障。

　　关 键 词：教育治理 社会参与 技术与策略 机制保障

　　标题注释：本文系教育部新世纪优秀人才支持计划项目“区域公共教育服务体系研究”(项目编号：NCET-110405)阶段性研究成果。

　　[中图分类号]G526 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2015)07-0026-06

　　从20世纪70年代开始，为了应对经济危机、社会危机和时代发展的挑战，西方主要发达国家掀起了一场以新公共管理为标志的政府改革运动，这场改革运动从英美发源并逐渐席卷全球，形成了一股声势浩大的全球政府改革浪潮。在这一浪潮的影响下，一些国家在教育治理问题上进行了积极的探索和实践。在认识到政府不是供给公共服务和公共物品的唯一主体后，许多国家在削减公共开支、压缩政府规模的同时，在公共服务领域引入竞争机制，推进包括教育、医疗、养老、交通等在内的公共服务市场化改革。但是，以“市场化”为导向的教育改革，在提高公共教育服务水平和效率、增强灵活性的同时，也带来诸多问题，特别是对教育公平、社会公正和公共利益的损害。因此，各国开始反思教育治理中狭窄的二元思维——政府与市场，探索一种新的机制以解决政府失灵和市场失灵所带来的问题。正是在这样的背景下，社会参与在教育治理中的角色和作用日益受到重视。今天，不管政府承认与否、愿意与否，社会参与已经成为现代教育治理中的一部分，公共教育服务供给矛盾的解决以及公共教育服务供给公平的保障都离不开社会参与。

　　一、教育治理中社会参与的必要性

　　社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着教育管理者以及政府内外的领导者都必须认识到，在现代教育治理中，必须让家长、社区、非营利组织、其他公民个人等各种社会力量参与进来，社会参与对于公共教育服务的有效供给和公平保障以及提高政府教育管理的有效性具有重要作用。

　　首先，社会参与有助于提高教育行政的回应性。20世纪60年代后期，外部的批判和公共教育行政普遍存在的官僚回应性缺乏的现象，使人们开始重新思考公共教育行政中的社会参与问题。对这一问题的重新思考首先与对“政治与行政二分论”的批判和反思密切相关。新公共行政理论认为，政治与行政的关系并不像二分论所设计的，行政管理者仅仅局限在公共政策执行的角色，相反，他们经常介入公共政策的制订。在实践中，要在政策制订和政策执行之间画一条清晰的界限也是十分困难的。新公共行政理论对“政治与行政二分论”的反思和批判，从理论上证实了将教育行政管理者隔绝于政治和公民的观念之外是毫无意义的。因此，要想提高公众对政府的信任程度，解决普遍存在的官僚回应性缺乏的问题，就必须重视社会参与，这也是行政合法性的要求。“行政合法性要求政府积极地向公民负责，这是政府出现的原因。责任要求发展一种共享价值观的解释体系，这种体系必须由官僚和公民在真实世界的情境中而不是在主观假设下共同发展起来。换句话说，拥有合法性的行政国家必定要根植于积极的公民参与文化环境中。”[1]

　　其次，社会参与有助于保障公共教育服务公平。公共教育服务供给的公平原则并不是同等对待，不是无视学生、家长及其他民众的多样化教育服务需求，而是在承认广大民众多样化需求的基础上，为其提供多样化的公共教育服务，这才是真正的教育公平和社会公平。要实现这样的教育公平和社会公平，就需要社会参与，只有这样政府才能了解广大民众的多样化的需求、喜好和愿望。而且，由于不同的学生、家长、社区以及其他公民个人在公共教育服务上的需求各不相同，这就需要政府拥有一套能够促使社会性力量对组织机构决策施加影响的制度和技术，增加他们对公共教育服务需求的表达渠道。

　　最后，社会参与有助于推进教育治理体系和治理能力现代化，实现教育的有效治理。事实证明，富有积极能动精神的社会性力量不仅是表达自身利益、影响公共教育决策的重要力量，更是与政府一起供给公共教育服务的合作伙伴。在很多情况下，如果公共教育政策要达到所期望的结果，那么家长、社区以及其他公民要做的必须更多，而不仅仅是公共教育服务的消费者和政策的服从者。正如学者戈登·惠特克(Gordon P.Whitaker)曾经指出的那样，当今很多以改变个人行为和态度为目的的公共服务政策，如教育和犯罪预防，只有服务接受者协助、配合，才能实现其预期的行为改变。无论是学习新思想或新技术，形成健康的生活习惯，还是改变一个人对家庭和社会的看法，只有服务接受者的参与才能完成目标。[2]同时，在政府失灵、市场失灵的情况下，社会参与还是公共教育服务供给的重要补充力量。社会参与能够及时有效地利用民间的资源和力量，灵活、迅速、多样性地供给公共教育服务，弥补由于政府失灵和市场失灵所导致的公共教育服务供给缺口。

　　二、教育治理中社会参与的有限性

　　在肯定各种社会性力量在教育治理中的重要地位和作用的同时，还必须认识到社会参与的有限性和各种限制性因素。

　　第一，成本和有效性问题。社会参与并不是一个无成本的活动，社会参与在为教育治理的发展提供动力的同时，也可能会耗费巨大的资源，造成教育管理低效等问题。学者约翰·埃齐沃瑞尔(John D.Echeverria)认为，合作治理是一个延误决策、维持现状的低效治理机制。如果政府事先没有召开公众论坛以便帮助大家认识有关问题的复杂性，那么决策过程将会变得非常缓慢。尤其在诉讼不可能发生的前提下，复杂的公众参与过程有时候可能会消耗很多机构的政策执行资源并降低实际的政策效果。[3]

　　第二，代表性问题。众多的公民会议批评者认为，公民会议存在着代表性缺失的问题，参与公民会议的人可能是一般大众的代表，也可能是某一小范围相关公众的代表。各种教育咨询委员会同样存在着代表性不足的问题。更严重的问题是，在实践中会出现利益集团控制公共决策的现象。

　　第三，“志愿失灵”问题。美国非营利组织研究专家莱斯特·M.萨拉蒙(Lester M.Salamon)指出，“志愿失灵”主表现在四个方面[4]：一是慈善不足，即它无法产生充足的、可靠的资源来处理发动工业社会中的人类服务问题。二是慈善的特殊主义，即志愿组织及其捐助人集中关注人口中的特殊亚群体，特殊主义以及由此相伴而生的偏爱，不仅会导致覆盖面上的严重缺口，而且会带来服务的重复和浪费。三是慈善的家长式作风，即那些控制着慈善资源的人往往根据自己的偏好，决定提供什么样的服务，而忽略了社区需求。四是慈善的业余主义，即由于资金的限制无法吸引专业人员的加入，这些工作只好由有爱心的业余人员来做，从而影响服务的质量。

　　第四，社会参与主体的参与意识和能力问题。并不是所有的家长、社会组织、其他公民个人以及社区等主体都具有积极参与的意识，有许多人不愿意参与政治或者从事任何公共教育事务，其理由既有可能是个人隐私的需要，或者是懒惰，或者是不同意参与式民主等。此外，还涉及参与能力的问题，特别是对于具有高度专业性的教育议题和教育事务，一般的民众对其认知是有限的，这个时候就不得不借助专家(包括行政专家和教育专家)的专业判断来进行决策。这样一来，又容易产生“专家独断”的问题。

　　三、教育治理中社会参与的技术与策略

　　目前在西方已经出现了诸多相对成熟的社会参与教育治理实践的技术，最常见的是公民会议，包括听证、市民会议、报告会、公民小组主题讨论会、小组专题讨论会、目标团体、公民招待会、报告会以及研讨会，等等。当然，各种教育咨询委员会也是教育治理中社会参与技术的重要组成部分，他们通常由代表各种利益的组织和个人组成，如政府官员、专家学者、普通公众、行业代表、商业组织、劳工组织。此外，媒体和新的信息技术正在社会参与教育治理中发挥着日益重要的作用。一方面，这种力量可以通过各种方式促进社会参与，而且广大民众可以通过电视、报纸、手机媒体、互联网等多种形式，获得有关的重要教育信息。另一方面，媒体还可以运用自身的力量，促进教育行政机构回应社会参与教育政策咨询的愿望。目前我国多个城市中采用的“电视问政”，就是一种非常有效的利用媒体促进社会参与和政府回应性的方式。而且，新技术的应用降低了社会参与的成本。公众借助网络参与公共教育决策和管理，所付出的时间、精力和金钱比通过报纸、电视、广播等传统途径少得多，这种方式能够让公众花更少的钱和时间获取更多的教育信息。