作者简介：李晓燕，华中师范大学教育学院教授，博士生导师，郑州华信学院兼职教授，武汉　430079；巫志刚，江西省教育厅办公室副主任，教育学博士，江西　南昌　330038

　　内容提要：教育法规地位是一个关涉教育立法理论和实践的重要问题。我们主张教育法的独立性，因为其独特的调整对象——教育关系具有质的特定性，以其为基础形成的“教育法律关系”概念统摄着教育活动中人们所形成的多重复杂的法律关系，其以公民的受教育权益保护作为核心内容，有着多样化、独特化的表现形式，能够在教育与国家的动态平衡中实现与行政法规的相对独立，并与其他部门法一起和谐一致地构成我国的法律体系。

　　关 键 词：教育法规地位 独立部门法 行政法 法律体系

　　教育法在我国法律体系中处于什么地位，是多年来我国教育法学和法理学共同探讨的一个热点问题①，《教育研究》曾在20世纪末21世纪初发表过几篇争议文章。笔者于1996年在该杂志第6期发表了《教育法规地位新探》一文(以下简称李文1)；次年，周卫勇在该杂志发表了《也谈教育法的地位——兼与李晓燕商榷》一文(1997年第7期，以下简称周文)，提出不同意见；为回应之，1998年笔者再写《教育法规地位研究中的几个理论问题——兼与周卫勇商榷》一文(1998年第7期，以下简称李文2)；到2000年，褚宏启又在该杂志发表《关于教育法地位的法理学分析——兼与李晓燕、周卫勇等同志商榷》(2000年第4期，以下简称褚文)，周彬发表《论“教育法律部门”可以缓称》(2000年第4期)。由于当时身体出了点问题，笔者未能进一步回应。后来身体逐步恢复后，每次在讲到教育法规地位这个问题时，总是想着对这个问题还应该再做些辩论，但又因为忙，一拖就是十余年。

　　近几年遇到了这样两件事：一件是由于教育法规没有独立法律部门地位，教育法律在司法中缺乏权威性。据某校长说，其学校在一次法律诉讼中，援引《教育法》的相关规定为自己辩护时，法官竟然不屑地说：教育法是什么法，我不知道。另一件是某省本打算制定一项地方法规，以规范学生伤害事故的处理问题。但是在讨论时，宪法、民法、行政法等各方法律专家各执一词，最终无法认定事故的法律责任性质，而使该法规的制定不了了之。

　　现实表明，分析和探讨教育法规的地位，对丰富教育法学理论，完善教育法制建设有着重要理论价值，对指导教育立法、推动教育法规实施、更好地保障教育主体权益、促进教育事业发展具有实践价值。为此，我们经过深入思考，决定再次行文回应。

　　一、教育法独特的调整对象——教育关系具有质的特定性

　　《中国大百科全书》中对“法的部门”解释为：“对一国现行法律规范按其所调整的社会关系及与之相适应的调整方法的不同所做的一种分类。法的部门的划分不是由人们的主观意志决定的，主要是由需要法律规范调整的社会关系的多样性的客观存在决定的。”据此，分析教育法可否为独立的部门法，首先需要我们探究其所调整的作为一类社会关系且区别于其他社会关系的教育关系的质的特定性。

　　教育法所调整的教育关系，是指政府、学校、教师、学生、家长、社会等各类主体在教育活动中形成的一种社会关系。这是一种区别于其他社会关系的特殊并相对独立的社会关系，其与人们在经济活动中形成的生产关系，在政治生活中结成的政治关系，在家庭生活中结成的亲属关系，在处理宗教、信仰等问题上达成的意志关系的最大不同点，在于其所具有的教育性，即“教育是一种有目的地培养人的社会活动”，“它的目的在于影响和促进人的发展”，“是否有目的地培养人是教育活动与其他社会活动的根本区别”。[1]这是教育关系在社会众多关系中得以独立的本质特定性。

　　这种质的特定性，是人们对教育活动从范围狭窄、内容简单、边缘地位等特征到范围广泛、内容复杂、重要地位等特征逐渐发展历程的规律性把握，也是人们对教育关系的内涵、地位和作用有了更加全面、深刻和科学的认识。其主要表现在以下几个方面。

　　一是教育关系在人们诸多社会生活关系中的重要性进一步凸现。综观世界各个国家发展的主要趋势，知识越来越成为提高综合国力的决定性因素，人力资源也越来越成为推动经济社会发展的战略性资源。知识的创造，人才的培养，基础在教育。“百年大计、教育为本”，“国运兴衰、系于教育”，既是历史的经验总结，也是当下人们对教育重要性的共识。

　　二是教育关系的复杂性进一步深化。随着教育的发展，教育的目标、需求、内容、形式、方法等都有了较大程度的革新，教育关系的内涵也得到了丰富和扩张。如在教育主体上，除了政府、公办学校以外，民办学校、辅导培训机构、教育中介组织等得到发展；在关系类型上，平等主体间大量的横向型教育关系逐渐发展起来，学校间的竞争以及与政府的宏观协调关系等；在关系内容上，出现了学校与用人单位之间的人才委托培养，学校与员工之间的聘任，高校与科研机构、企业之间的产学研合作，各种社会组织之间、个人之间的联合办学，中外合作办学，学校与第三方机构间的评估监测等新内容。

　　三是教育关系中蕴含的规律性得到进一步挖掘。教育关系的发展，伴随着人们对教育及其价值、学术等方面发展规律的把握而逐渐深化。如义务教育的普及性、公平性和免费性，就是人们在对教育与社会公平、政府职责、人的发展等诸多关系的规律性认识的基础上提出的。更重要的是，教育自身的规律性是教育关系各方做出正确行为的重要依据。人们对教育规律的认识越是深刻，就越能积极遵从，教育关系也就越能呈现出良性的发展态势。

　　上述表明，教育关系的复杂性使人们对其分类有了必要，这既是为了认知的便利，也是为构建教育秩序提供了条件，而教育的规律性又为分类提供了可能。教育关系的动态表现是教育主体的教育行为，如政府的教育规划、财政投入、学校兴建等办学行为，政府的政策指导、宏观调控、评估奖励、督导检查等行政管理行为，学校的学籍、安全、后勤等学校管理行为，教师组织实施育人、教学活动的教育行为，以及学校参与社会的行为、社会监督评估学校的行为等。据此，我们可以尝试把教育关系类型分为以下几种：教育宏观调控关系，主要是指政府和教育、学校的关系；教育机构自主管理关系，主要是指学校、教育组织等自治机构内部的管理关系；合作型教育关系，主要是指教育活动中有平等地位各方主体的关系，如教师与学生、学校与学校、学校与社会、学校与评估监测机构因合作或者互动形成的关系等。

　　现代教育关系的重要性、复杂性和规律性特征，以及其特有的类型，使教育关系必须纳入法律的调整和保护，同时也提升了教育法调整的针对性和有效性。教育关系这一质的特定性，为教育法从调整其他社会关系的法律中独立出来提供了有力依据。

　　二、教育法塑造出独特的法律关系——教育法律关系

　　经法律调整的教育关系形成教育法律关系。教育法律关系是“教育法律规范在调整人们有关教育活动的行为过程中形成的权利和义务关系”[2]。这一法律关系的主体、客体、内容来源于其基础性的教育关系。教育法规通过设定教育法律关系模式，使教育活动中各方主体间以相关教育权利和教育义务为内容的社会关系有了明确的定位。更重要的是，教育关系法治化，实质上就是通过法律理清各教育主体权利义务责任边界，设立行为预期，保障教育权利，规范教育行为，实现教育公平、效率、秩序等目标的统一。因此，讨论教育法规的地位，离不开对教育法律关系的分析。

　　从强制运行机制来看，“教育法律关系”具有综合性，这是教育法部门独立说和隶属说都看到且承认的，但由这种法律关系的“综合性”所得出的结论双方则大相径庭。李文2由此得出的结论是其综合性特征的作用至多止于表明教育法规已不能为行政法所概括，同时，据法理学常识，认为“法律关系不能作为划分法律部门的标准”。而褚文与周文则如出一辙，纠结于教育法律关系强制运行的“主导因素”，并以此证明教育法规只能隶属于行政法部门。笔者认为，主要有以下几个方面需要进一步讨论厘清。

　　首先，在对综合性类别的理解上，褚文认为，“教育法律关系不止教育行政法律关系、教育民事法律关系和教育刑事法律关系，在有关教育的诉讼中，还会产生教育行政、教育民事或教育刑事诉讼法律关系”等，并据此认为教育法律关系会分别与行政法律关系、民事法律关系产生“种”与“属”的关系。可这一说法除了能够证明教育法律关系不再是单纯的行政法律关系之外，还能证明什么呢?

　　笔者认为，对教育法律关系的理解，不仅要从法律角度展开，也需要从教育角度展开。按照前述对教育关系类型的划分，可将教育法律关系大致划分以下三种②。一是宏观调控型教育法律关系，主要指政府利用法律、经济和行政的手段对教育数量、规模、结构、布局、层次等进行宏观调控时与各地、各校间发生的法律关系。之所以定义为“宏观调控”，主要是区别行政法律关系中具体关涉教育方面的事项，也与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中有关内容相印证，其第47条规定各级政府的教育管理职责是：“统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务”，并要求在管理方式上“改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”，采用“宏观调控”这一术语基本上可以涵盖。二是教育组织自主管理型教育法律关系，主要指学校、教育机构等组织依照法律、章程对内部人、财、物，教务、学术、职称(务)等要素进行组织、管理时发生的法律关系。三是教育组织内外发生的平权型教育法律关系，即平等主体之间在教育活动过程中发生的法律关系，包括学校与企事业组织之间、学校与学校之间、学校与社会团体之间、学校与公民之间、教师与学生间在人才培养、捐资助学、勤工俭学、毕业生分配、质量测评、发展环境等方面发生的法律关系[3]。这三类教育法律关系的划分主要是根据教育宏观、中观、微观三类教育活动来进行的，至于教育行为的行政制裁领域、刑事法律领域、民事法律领域、诉讼法律领域等有交叉的部分不予纳入分类视野③，这样才能看到“教育法律关系”在诸多法律关系中所具有的独特地位和价值。

　　其次，在对综合性结构内部各要素关系地位的理解上，褚文提出，“在谈某种法律的归属……就必须考虑这种法律的主导因素而定其归属”，褚文认为教育法是以行政关系为主导。而通过上面的分析，我们可以看到，褚文所认为的行政关系只是“教育法律关系”冰山上的一个剖面，我们将其定性为一种“宏观调控型”的关系类型，以有别于日常的教育行政管理。各类教育主体通过法律自主管理自己的教育行为，是教育法律调整的常态，也是我们改革的方向所在。同时，尤其还需指出的是，“主导因素”由于其语焉不详而难以成为法言法语。尽管褚文也批评周文存在“行政关系泛化”的倾向，但是，“行政关系主导论”所带来的后果必然难以避免行政关系的泛化倾向。

　　再次，在综合性结构内部“主导因素”的理解上，褚文以著作权法为例来证明“主导因素”对归属所起的作用。笔者认为，其对“主导因素”的理解并不十分到位。“主导因素”在此应当理解为法律所保护的核心利益性质。著作权法中保护的核心利益是著作权人对所创造作品具有的人身、财产等方面的权益，归属于民法部门当无疑义，其他的如保护方法、诉讼程序均由此而产生。教育法保护的权益当是以公民的教育利益为核心，而受教育权与著作权的地位和性质不同，受教育权具有独立性，在宪法中单列，而著作权作为一种知识产权，可归属于财产权范畴。同样的道理，作者所列举的治安、交通等行业领域法律，其所保护的法律权益都难以与“受教育权”这样的宪法性权利地位相当。对此，后文还将作深入的分析。

　　最后，在综合性是否构成教育法律关系的独特性方面，褚文认为，教育法律关系的综合性表明教育法对各主要法律部门具有广泛的依附性，即教育法对各主要法律部门(如宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等)在法律关系、法律制裁方法即调整方法、教育法律纠纷解决程序、法律责任等方面具有广泛的依附性。对此“依附性”的观点，笔者认为：其一，综合性所体现的是“教育法律关系”所具有的概括性，这并非如褚文所说“教育法律关系”只是在法律关系前面加了“教育”二字，否则，其他如“经济法律关系”与“民事法律关系”也都无区分的必要了。其二，纠纷解决程序方面，任何一个法律部门，如褚文所列举的那些主要法律部门，其纠纷的解决都需要借助三大诉讼法律部门，这肯定不能作为依附性的证据。其三，就法律责任而言，考察各部门法的责任形式，主要存在行政、民事、刑事三种责任形式。应当看到，无论是纠纷解决还是责任形式，都与一国的法制统一原则密切相关。因此，笔者认为，褚文将按照法制统一和各部门法分工合作原则构建起来的法律实施保障机制理解为教育法具有“依附性”是不能成立的。教育法中对行政责任的规定是针对教育活动的特别规定，而有关于民事责任和刑事责任的规定，主要是援用性规定，当然不必详述。由此只能说明教育行政法律责任的追究手段或方式区别于其他行政法律责任。因而，在此仅以“规定次数”来确定“主次”地位是不合适的。事实上，这种“综合为用”的状况在其他法律部门中也存在，但并不影响其他部门法的独立。

　　三、教育法独特的核心保护利益——公民的受教育权益

　　利益是社会关系的核心内容。教育关系之所以需要以教育法规的形式来调整和保障，正是因为其作为一种特殊的社会关系，实质上也是一种利益关系。这种利益关系的主要内容是公民的受教育权益④，即受教育者的身心能否在教育中获得自由全面发展，并通过这种发展而对其未来生存质量产生影响。其理由如下。其一，教育活动的中心是培养人，离开了受教育者，一切投入、调控、学校、教师等教育要素都失去了教育层面的价值，所以，受教育者的利益是活动的中心。其二，受教育权本身是历史的产物，受教育在工业社会发轫之初是作为公民义务而提出的，尔后才逐步发展成为权利；其在整个发展历程中经历了原始平等——不平等(特权)——相对平等(处于发展水平之中的平等)，也就是说，教育关系中所体现的公民受教育权益是历史动态发展起来的[4]。其三，政府是社会公共利益的代表，发展教育是政府的职责。19世纪德国国家主义教育思想强调教育是国家和民族振兴的重要手段。但随着社会的进步，教育与人权的联系日益密切，已经成为人权的重要内容，从而使国家、政府的利益色彩有所淡化。其四，其他教育主体如家长、教师、社会组织也在教育活动中有其利益，但其利益是围绕受教育者身心发展的需要而实现的，因而居于从属地位。

　　众所周知，培育人的独立个性，实现人的“全面而自由的发展”是当代教育的主导价值追求[5]，也是公民受教育权益的核心内容。因此，分析公民受教育权益保障和实现所需要的条件，可由此视角来观察和分析受教育权益是如何成为整个教育法保护的核心利益的。

　　公民受教育权从无到有、内涵从少到多的发展历程，其保障形式经历了原始的平等规则——古代等级制度——现代法律(主要表现为以宪法形式确定为公民的基本权利和义务)的主要演变过程[6]，正是教育法不断成长的过程，也是社会观念、法治理念发生翻天覆地变化的缩影。如果说过去的法律规范，更多的是作为社会生活的外在力量来确立权利、定纷止争，着眼于保障人们在已有秩序中的基本生存权，那么现代法律规范，则深入到社会生活的内部，着眼于保障人们在一定秩序中的行为自由。法律是自由的保障，教育则通过促进其人格的成熟独立，培养了人享有自由的能力。教育和法律在此实现了精神气质上的和谐与一致。而公民受教育权的概念、内涵使其在法律权利体系中获得独立地位，也使教育法律规范在概念体系、价值追求、目标指向、理念统领、调整方法等方面有了主心骨，有了更多独立于其他部门法的理由和基础。