作者简介：程红艳，华中师范大学教育学院教授，博士，武汉 430079

　　内容提要：教育公平包含权利平等与机会均等两个基本理念，但两者之间可能存在冲突，前者体现民主主义的诉求，后者则为精英主义的诉求。衡量教育质量高下，需要教育公平的视角。教育公平与质量的交集在于两者目标一致：一是提高全民教育质量，二是建构以学习者为中心的教育体系；两者冲突之处在于：一是教育经费的投入是遵守权利优先还是效率优先原则，二是谁的学习需求优先得到满足？代表性的观点认为应通过提高教育质量实现教育公平，但这种做法存在着很多误区，本文认为更好的办法是教育公平先行，通过促进教育公平来提高教育质量。

　　关 键 词：教育公平 教育质量 基础教育

　　标题注释：本文是国家社科基金青年项目“中部地区社会分层与城乡义务教育均衡发展研究”(CFA100130)的阶段性成果。

　　质量和公平问题是教育变革时期各国普遍关注的问题。2012年11月，华东师范大学举行“公平与质量：政策视野下的教育变革”国际学术研讨会，来自英国、美国、加拿大、挪威、日本和中国22所大学和研究机构的近50位专家学者和青年学子向大会提交论文。①同年，北京师范大学与英国伦敦大学教育学院合作举办的第四届教育国际研讨会也以“教育公平与质量”为主题。公平、质量可谓是全球教育变革运动(GEM)中的两个核心关键词。

　　2010年中国政府颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《教育规划纲要》)提出“把促进公平作为国家基本教育政策”，“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”。即以公平为基础，以质量为核心。这一政策表述具有模糊性。两者关系到底如何，孰轻孰重呢？无疑，对于这个问题的回答，会直接影响当前教育政策及教育经费投入的关注重点，影响未来中国教育走势。尤其是在注重提高全民素质的基础教育领域，如何理解教育公平与教育质量之关系？在儿童基本的受教育机会得到保障的情况下，每个儿童都能享受学校办学条件和师资水平达到标准的九年义务教育之后，教育资源与教育机会的增量如何分配？是教育质量先行，还是教育公平先行？本文试图总结现有文献的研究成果，更为深入、具体地探讨两者之关系及其对于教育政策的意义。

　　一、对于教育公平与质量含义的共识

　　1.教育公平的含义

　　综合文献，学者们关于教育公平达到的共识至少有三点：(1)教育公平包含着受教育权利的平等与教育机会均等②；(2)教育公平是指所有的儿童都享有受教育权利且接受质量大体相同的教育；(3)教育公平意味着适合个性差异的教育。

　　虽然学者们认为教育公平包括权利平等和机会平等，但是对于权利平等和机会平等的看法并不一致。杨东平认为，新中国教育公平的发展轨迹是一个从教育权利平等到机会均等的过程。③显然，他认为权利平等关注的是反对歧视与排斥，让所有的儿童都能上学、享有受教育权，机会均等关注的是让所有的儿童接受质量大体相同的教育的问题。实际上，权利平等与机会均等的划分是比较令人混淆的。比如石中英就认为机会均等包括权利平等。④笔者认为，教育权利平等不仅意味着没有教育排斥和歧视，而且也意味着平等的受教育权。如在城乡差距显著存在的今天，农村地区学生显然不能享有如城市地区学生同样质量的教育，这意味着他们的受教育权与城市孩子所享有的受教育权是不对等的。机会均等，有的研究者将之视为教育过程中的公平。其实，机会均等的含义即是指“机会向能力开放”，好比设置了一定高度的杠杆，能跳过去就被选拔了，不能跳过去就被淘汰了。我们说考试是公平的，就是在这个意义上讲的，“分数面前人人平等”，不符合标准的人被挑选进去就是不公平。“陈力就列，不能者止”，进入公务员、教师队伍“逢进必考”，也是在“机会均等”的意义上是公平的。“机会均等”相比“权利平等”是一个更为古老的概念，也是浸染在科举教育传统中的中国人所熟识的一种教育公平；权利平等是伴随着启蒙运动而来的、现代意义上的平等。

　　权利平等与机会均等理念两者之间可能存在冲突。比如，在扩招之前，只有少数人能够通过高考进入大学，这也是一种机会均等，因为从理论上来说所有的学生都有可能通过小学、中学的学习参加高考，考出好的成绩，都有成为大学生的可能。但是随着高等教育大众化思潮的来袭，人们逐渐接受了一种观点：所有的人都有权利接受高等教育，通过考试将大多数人拦在高校院墙之外是不合理的。于是教育权利平等的呼声渐高，更多的青年人接受高等教育，重塑了人们对教育公平的传统认识。可见两者既有相互关联重合之处，也有不同之处，恐怕还不是简单的包含与被包含的关系。实则两者之间的对立体现了民主主义教育与精英主义教育之间的紧张关系。民主主义教育要求教育中所有好东西都要大家一起来共享；精英主义教育则认为教育中的好东西只能留给才能最出众的人。因此，人们对于教育公平的诉求，其实也是混合、杂糅的，某种程度上甚至是冲突的。至于是精英主义的诉求占了上风，还是民主主义的诉求占上风，则是一个在历史进程中不断流变、动态平衡的过程。现代以来，权利平等被认为是比机会平等更重要的公平观。

　　教育公平意味着从同一的教育到有差异的教育。谈松华认为，在基本实现“普九”后，基础教育的目标是追求“有质量的教育公平”。教育公平的标准不再局限于同一的平等，也承认差别的平等，教育公平应从标准化、均衡化到多样化，从同质到多元。因此，学生是否受到平等而有差异的教育才是教育公平更本质的要求。⑤吴刚平认为，教育公平应从教育机会公平为主到教育质量公平为主，教育质量公平意味着受教育者平等地享有高质量的教育，必须保证受教育者通过教育能够平等地获得“同样成功的机会”。⑥

　　2.教育质量的含义

　　关于教育质量的含义，大多数研究者都明确指出：教育质量不等于有多少学生能够升学，优质教育不等于能够升学的教育。的确，应试教育只是一个相对的标准，即一个学生在考试竞争中胜过了多少人，比多少人做得好。它不能说明教育系统的整体质量是好是坏，也不能指示我国基础教育质量与他国之间的差距。同理，我们也不能因为高校有多少省部级奖项、长江学者、两院院士便推断这个学校在国际范围内处于领先水平，如果这些奖项或荣誉称号具有公信力，我们只能说这个学校胜过了国内很多高校。

　　联合国教科文组织指出，教育质量大体有两项因素至关重要：一是确保学习者认知能力的发展。二是强调教育在促进学习者的创造力和情感发展以及帮助他们树立负责任公民应有的价值观和处世态度方面所发挥的作用。优质教育(学校教育或其他有组织的学习方式)应该有利于获取知识、技能和具有内在价值的处世态度，并且有助于实现重要的人类目标。⑦

　　哈维斯和史蒂芬斯对教育质量本身的要素提出了系统的解释，认为教育质量意味着：(1)实现目标的效率(更好地利用现有的资源)；(2)相关性的情景(嵌入在社会和文化中的学习者可以理解并与个人实现人类发展潜力相关的情景)；(3)需要进行系统调查的需求，比如谁的需求；时限：迫切需求和长期需求；不同层次的需求：心理需求、安全需求、爱和归属的需求、自尊的需求和自我实现的需求；(4)超越效率和相关性的与追求卓越和人类改善相关的要素。⑧

　　从全球范围来看，对于教育质量的评估不能离开教育公平的考量。比如全球最有名的PISA教育质量评估项目，对于各国学校系统是否成功的评估，不是单纯地看成绩排名，而是使用教育质量与教育公平构成的二维评价体系，不仅评价学生阅读、数学学习状况，也评价学校系统的教育公平状况。⑨

　　综合之，衡量教育质量的因素主要是看它是否公平地促进了学生的全面发展和个性发展，全面发展彰显学生发展的广度，而个性发展彰显学生发展的深度。全面发展包括认知能力、情感能力和公民素养的提升。结合教育部颁布的《关于积极推进中小学评价与教育考试制度改革的通知》，那么可以从学生的道德品质、公民素养、学习能力、交流与合作、运动与健康、审美与表现等六个方面的发展状况来评价教育质量。

　　二、教育公平与质量：契合及冲突之处

　　教育公平与质量的关系，研究者达到的共识是：(1)教育公平与教育质量具有统一性。教育公平和教育质量相互促进与制约，教育公平与教育质量价值取向的一致性。⑩(2)对教育质量的追求不能以牺牲教育公平为代价，牺牲教育公平为代价换来的教育质量是得不偿失的，也不可能是真正的教育质量。(11)笔者认为：教育公平与质量的交集及契合之处在于，无论是促进教育公平还是提高教育质量，都要求：(1)提高全民教育质量；(2)建构以学习者为中心的教育体系，因材施教，教育要激发学生的求知欲，满足学生个性化学习的需要。尽管两者大方向一致，但具体看来，还是可能出现冲突。尽管提高全民教育质量，促进全民享有优质教育，是一个非常完美的理想。维纳雅阁·奇纳帕信心满满地说：“在见证了教育系统表现的几个特例之后，根据我早期在联合国教科文组织负责教育质量项目时对它们所做的评估，我敢说，全民优质教育绝不是一个神话，而是一个事实。”(12)然而事实是，很多国家都达不到这种完美的状态。于是，就产生了两个矛盾——提高全民教育质量，先提高谁的受教育质量？满足学生学习需要，先满足谁的需要？

　　1.权利优先还是效率优先

　　21世纪以来，在舆论界与学术界，公平成为压倒效率的一个价值诉求。实际上，公平与效率并不矛盾，如果效率的衡量不只是以经济的产出衡量，而是将综合减少贫困、犯罪、增加社会和谐等因素也纳入其中。然而，如果只注重可见的、物质的效益，短期的效益，则两者可能会矛盾。

　　假定有1000万元资金，是给贫困地区的500个孩子改善宿舍、食堂和教室条件，添置图书与实验仪器，还是在当地几所最好的初中或高中遴选并资助最优秀100个学生，为他们聘请最好的教师，开展英才科学教育计划？从投资的产出率来看，如果资助100个天资聪颖的学生，10年之后从中就可能产生几名小有名气的科学家和发明家，通过技术创新改善当地的民生；如果资助500个贫困学生，受制于教育水平的落后，这些学生无一人有能力进行科学研究或科技创新，但由于学校教育环境的改善，降低了辍学率，大多数学生在5-8年之后成为当地合格的劳动者，受过高中程度的教育，通过劳动摆脱了贫困。

　　由于教育的长期性与复杂性，很难说资助500个贫困孩子资金的配置效率就高于资助100个优秀学生。即使是后者的资金配置效率高于前者，在这种情况下，教育还是应该首先追求公平。因为贫困地区与发达地区、农村和城市教育资源与师资配置差异巨大，学生平等的受教育权未能得到保障，因此必须优先满足教育公平的要求。也即，当权利平等的要求没有得到满足时，是不能去考虑效率的。

　　在一个贫困县里，财政收入有限，生均教育经费低于全国水平。办学基础普遍不好，教学质量也较差。县重点、县直属的学校，在硬件设备、实验仪器配备及图书人均数量等指标上还比不上中部一般的城市学校状况。为了争创教育强县，教育局决定实行重点发展策略，对县内一所高中、一所初中、一所小学重点扶持，加大投入力度，大幅改进办学条件，拉大它们与其他学校之间的差距。

　　这种做法可能会得到认同。人们认为在教育资源相对匮乏地区，教育经费的投入不应该“撒胡椒面”，平均用力，而应该确保重点，通过示范学校的建设推动其他学校的发展，最终实现共同发展。因此，投资于重点学校，“让一部分人先享受优质教育资源”被认为是更有效率的。对于这种看法，笔者也持保留态度。理由如下：(1)能进入这些学校的都是贫困县中家境或家长社会经济地位相对较高的人，因此投资于这些学校，获益的只是社会经济地位较为优越的人，而缺乏向上流动机会与资本的弱势群体，其社会流动状况却因为教育经费投入的相对减少而雪上加霜；(2)拉大差距并不能通过促进竞争带来共同发展，反而使得其他普遍学校更加士气低沉；(3)对物质环境的高额投入不一定会带来教育质量的提高，应该还有更好的办法来提升教育质量，如提升教师素质、开展教师培训、提高教师工资等。