摘  要：城镇中小学生参加校外学习、补习的现象相当普遍，各种“培优班”、“特长班”、“学后班”、“托管班”异常火爆，造成中小学生学习负担过重，严重影响学生的身心健康。治理中小学生校外学习负担过重问题，急需教育行政部门把中小学生校外学习与教育服务纳入监管体系，探索建立中小学生校内外学习负担监测预报系统，建立以教育行政部门为主的联合行政执法机制，制定实施校外有偿家教活动的监管办法，坚决查处违法违规办学的校外教育机构和个人的家教服务行为，规范和引导校外学习与教育服务市场健康有序发展，扭转“校内减负、校外增负”的不利处境。使中小学生校内外教育回归健康发展的素质教育轨道，共同促进中小学生“生动活泼学习、健康快乐成长”，“全面而有个性地发展”。

　　关键词：中小学生 校外教育 学习负担 监测 治理

　　基金项目：全国教育科学规划2012年教育部重点课题(DFA120216)。

　　当前，城镇中小学生参与校外学习辅导的现象相当普遍，校外教育俨然已经形成一个与校内教育并行的“影子教育”系统。[1]寒暑假、节假日、双休日，诸多中小学生穿梭于各种校外“培优班”、“特长班”、“补习班”之中，甚至每天放学后还要参加“学后班”、“托管班”的辅导与补习。学生参加校外学习辅导本可以成为校内教育的必要和有益的补充，也是满足学生多样化学习需求的主要途径。[2]但是由于校外教育服务者及其教育服务行为往往过分迎合广大家长望子成龙、望女成凤的心理需要，自觉或不自觉地推行应试教育，使中小学生校外学习卷入激烈的升学考试竞争的漩涡之中，致使中小学生校外学习负担日益加重。中小学生过重的校外学习负担不仅严重侵害学生的身心健康，也与学校内部大力倡导和推行的素质教育背道而驰，严重干扰和冲击着学校内部正常的教育教学秩序。本文试图就中小学生校外学习负担的监测与治理问题进行分析探讨，提出有针对性的对策与建议。

　　一、厘清中小学生校外教育服务活动监管主体的责任

　　中小学生是校外教育的对象，是校外学习的主体，是校外教育服务的参加者、体验者，校外教育与学习负担过重必然侵害中小学生的身心健康。因此，为了让中小学生“生动活泼学习、健康快乐成长”[3]，必须加强对中小学生校外学习负担的监测和治理。诚然，治理中小学生校外学习负担过重的问题，是一项综合性的系统工程，牵涉到政府、学校、家庭以及校外教育服务主体等诸多因素。

　　政府作为中小学生校外学习与教育服务监管的主体，应承担起主要的监管与治理责任，要建立和完善相关法律法规以及管理制度和机制，对中小学生校外教育服务进行有效监管；学校由于与校外教育存在竞争关系，是校外学习与教育服务的利害相关者，也应作为参与治理者，承担一定的监管责任，要配合政府并引导家长做好中小学生校外学习负担的监测与治理工作；家长是孩子健康成长的监护人，校外教育服务的名义消费者，作为校外教育的利益相关方必须承担起应有的监管责任，是孩子(校外教育服务的实质消费者)理性选择校外学习内容与合格的校外教育服务的提供者；校外教育服务主体作为被监管对象，也要承担一定的自我监管责任，要加强从业自律与自我约束，自觉依法依规提供科学合理的校外教育服务，认真克服应试教育及功利主义倾向，切实减轻中小学生校外学习负担，为中小学生身心健康发展创造良好的机会和条件。

　　二、政府应把中小学生校外学习与教育服务活动纳入监管范围

　　长期以来，政府教育行政主管部门已经把中小学生校内的课业负担过重问题纳入监控与治理的重点范围，先后多次发布“禁补令”。[4]2009年，政府再次出台了《教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》，各省市自治区以及下辖的地市和县级教育主管部门也相继制定了“规范办学行为，减轻学生过重课业负担”的配套措施和办法。但是由于这些规定和办法主要聚焦于规范中小学校的办学行为和严肃处理在职在岗教师有偿补课等违规行为上，结果却造成了“校内减负、校外增负”的尴尬局面。中小学生校外学习辅导与补习教育活动日益火爆，催生了校外教育服务这一规模不断扩张、地域不断延展的庞大教育服务市场。[5]可见，减轻中小学生课业负担仅仅加强管理和规范中小学校的办学行为是远远不够的，必须把中小学生校外学习活动与教育服务行为纳入监管和治理范围，统筹考虑中小学生校内、校外教育与学习负担的总体情况，采取切实措施对中小学生校内外学习负担进行总量控制和有效监管，才能打破“校内减负校外增负”的怪圈。真正把中小学生过重的学习负担切实减下来，真正实现中小学生素质教育所追求的“生动活泼学习、健康快乐成长”的教育目标。

　　三、依托中小学校建立中小学生校内外学习负担监测预警系统

　　教育行政部门应通过课题招标或专项课题研究计划等方式，组织有关专家研究探索中小学生校内外学习负担评估与监测技术和方法。对中小学生学习负担监测评估的内容应该涵盖校内与校外两部分，包括学习(上课与作业)时间、学习内容(科目)及学习难度、学生身体发育情况以及学生心理健康状况特别是学习心理如学习兴趣水平、学习压力与焦虑、学习困难及厌学态度等。通过严谨细致的科学研究，制定出一套中小学生学习负担测评技术工具(量表、问卷等)。在此基础上依托中小学校建立起中小学生校内、校外学习负担监测预报系统，在中小学定期(每学期中或学期末)进行学生学习负担监测、评估，并及时向学校和家长通报。监测评估既要反映学校、班级全体学生学习负担总体情况，还要细化到每一个学生，对每一个学生的校内外学习负担情况做出科学、准确、细致的测评，对于部分校内外学习负担过重的中小学生，要及时向学校、班主任教师特别是学生家长进行预警，并提出减负的对策和措施。对于学生家长提出有利于孩子身心健康发展的校外教育忠告和建议，引导家长关注孩子身心健康，理性选择和消费校外教育服务。

　　四、行政主管部门要强化中小学生校外教育机构的审批与登记管理

　　1.要严格依法依规审批中小学生校外教育机构

　　依据《中华人民共和国民办教育促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，由地级市、县教育行政部门负责抓紧制定适合本市、县具体实际的《民办非学历教育机构设置与审批管理办法》，明确包括法人和自然人举办的从事中小学生校外教育机构的设置标准，在办学机构法人、办学章程或宗旨、师资、校舍和教学设施、财务、安保、消防、卫生等方面规定其办学条件和基本要求。教育部门作为审批主管机关，要严格审批环节和基本程序，认真审阅其申请材料(包括财政、消防、卫生等其他业务主管部门核发的“合格证”，并经过对办学条件进行现场核实与人员确认)，达到基本办学条件和相关要求的办学机构可以予以审批，并颁发“办学许可证”。在审批时根据其现有办学条件严格审批其从事校外教育的业务范围和经营规模，并明确写入办学许可证中，为以后的监管提供依据。如果校外教育机构由于办学条件改善等需要扩大业务范围和办学规模或开办分支机构的(含挂靠办学)，要严格按照设置标准要求重新申报审批。

　　由人力资源与社会保障部门审批的从事职业技能培训的民办教育机构，在依据国家和省区市等相关法规进行审批时，必须明确限定其业务范围，严禁其“越界”从事非职业技能类的中小学生校外文化教育培训活动。

　　在工商行政部门注册的各种以营利为目的从事教育咨询服务和技能培训类企业，应明确禁止其违法涉足中小学生校外文化教育服务领域。

　　2.要严格依法依规进行中小学生校外教育机构的登记管理

　　依据民政部《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》和《职业培训类民办非企业单位登记管理办法(试行)》，各省区市及其所属的地级市、县应结合本地实际制定《民办非学历教育机构登记管理办法》，依法对民办校外非学历教育、培训机构进行登记管理。如果没有进行依法登记而进行校外教育、培训活动，一经查实即视为违法并追究相关从业人员的民事或刑事责任。民政部作为民办教育机构的登记主管部门要明确登记程序，严格审核登记申请材料，依法依规登记，严格控制业务范围。对擅自扩大业务范围的教育机构一经教育主管部门查实即可吊销其营业许可并及时通知登记机关注销登记。

　　最后，要建立严格的中小学生校外教育机构审批、登记管理制度。本着“谁主管、谁审批、谁登记、谁负责”的原则，对于从事中小学生校外教育服务的教育机构，无论是审批还是登记管理都要建立审批、登记部门“终身负责制”及审批、登记“责任倒查与追究制度”，以此规约相关管理者的行为，杜绝违规审批、违规登记的现象发生。

　　五、加强对中小学生校外教育机构及其教育服务行为的监管

　　1.要建立监管联席会议制度和综合行政执法机制

　　由主管教育工作的领导牵头，协调教育行政部门以及工商、税务、审计、公安、消防、城管等相关部门，建立中小学生校外教育机构监管联席会议制度，形成以教育行政主管部门为主体的综合行政执法合作机制，依据中华人民共和国《教育法》《义务教育法》《民办教育促进法》《教师法》以及《教育类民办非企业单位登记办法》《学生伤害事故处理办法》等法律、法规，对中小学生校外教育机构办学行为和教育服务活动严格依法依规进行监管。对于群众举报或教育行政部门检查中发现的违法违规进行中小学生校外教育服务活动的机构和个人，要依法依规严肃查处，维护教育法规的严肃性和权威性，保持综合行政执法活动的威慑力和强大的震慑作用。

　　2.要完善年检制度和定期普查与不定期巡查制度

　　现有校外教育机构年检和自查报告制度具有重要的现实意义，要继续坚持并不断完善。特别是教育主管部门要加强年检时的现场检查和日常的不定期巡查，及时掌握中小学生校外教育机构的办学状况和教育服务活动的整体情况，对于办学条件、师资队伍、招生、收费以及教育教学活动存在的问题要主动发现并及时纠正，特别要坚决查处各种各样违法违规的校外教育服务行为，保持对违法违规办学行为查处的高压态势。针对当前中小学生校外教育机构鱼龙混杂、良莠不齐的现状，建议各地区教育行政主管部门要对本行政区域内中小学生校外教育机构进行一次彻底普查，准确统计、摸清底数、分类处置，以此清理整顿中小学生校外教育服务市场秩序，确保中小学生校外教育健康有序发展。对于无正当资质、无合格师资、无基本办学条件的“三无”机构要坚决依法依规查处和取缔，绝不姑息迁就；对于各种超出办学许可审批所允许的服务范围而私自“越界”办学的教育服务行为要及时制止；对于各种私自“挂靠”办学、“分校”办学等违规办学行为要及时清理，限期整改和补办相关手续，否则一律予以关停或撤并处理。

　　3.要加强对校外教育机构教育服务质量的监测评估

　　引入第三方专业评估机构对校外教育机构的办学资质、办学条件、师资队伍以及教育服务质量和效果进行评估，并提交正式评估报告，作为教育主管部门监管和采取相关处理措施的客观依据。第三方专业评估机构的评估要重点突出校外教育机构对中小学生校外学习负担的影响情况，包括校外教育内容、教育教学活动安排、教学方式方法等是否会加重中小学生整体学习负担，可能会对中小学生身心发展造成哪些不良影响等进行科学评价与判断，提出科学合理的评估结论，以便为教育主管部门科学决策和广大家长理性选择孩子校外教育服务提供咨询参考。

　　4.要建立畅通高效的举报查处机制

　　充分利用现有的市长(县长)热线电话、纪检监察部门的举报电话以及质量监督部门的“3·15”投诉举报电话等举报查处机制，对于社会群众和广大家长等举报投诉的有关中小学生校外机构及其教育服务问题要及时协调教育行政主管部门转接查处，并在规定时限内向举报人、投诉人反馈相关查处信息。教育主管部门也可以利用互联网，建立校外教育机构服务与监管信息平台。在此平台上，开通合格校外教育机构网上服务窗口，包括办学许可证审批流程、办学资质信息网上公开、教育服务信息审核发布、教育服务质量评估报告、年检结果公告以及受到查处的违法违规校外教育机构的信息等内容，快速便捷地为各类合格校外教育服务机构和广大校外教育消费者提供指导和信息查询服务，监督校外教育机构依法依规办学，引导家长理性选择校外教育机构、合理消费校外教育服务。同时，也可在此平台上开通社会公众网上举报投诉窗口，快捷高效地呼应广大校外教育服务消费者维护自身正当权益的合理诉求，及时查处举报投诉者反映的违法违规的校外教育服务行为，并在网上及时向社会公开查处情况，争取社会群众的支持和监督。

　　六、探索中小学生有偿家教及学后托管行为监管的方法和技术

　　家教服务特别是有偿家教服务，是中小学生校外学习与教育服务的主要方式之一。[6]和校外教育机构不同，有偿家教无须审批、登记，更受业者欢迎。由于广大家长对家教服务需求旺盛，致使有偿家教量大面广、分散隐蔽，再加上相关法律法规缺失，导致教育行政部门难以及时准确监管，也不能依法依规对有偿家教服务乱象进行有效治理。鉴于此，建议国家教育行政主管部门研究制定“中小学生有偿家教服务管理办法”、“中小学生有偿家教服务行为规范”等行政法规，为监管和治理有偿家教服务行为、规范家教服务市场秩序提供法规依据；另外，教育行政主管部门也可利用互联网技术，建立中小学生家教服务信息支持平台，倡导和鼓励有偿家教服务者自愿进行网上登记、注册和备案，自愿发布所提供的服务内容及方式方法和具体收费情况等信息，供广大家长咨询和选择；广大家长也可注册登录此平台，发布家教服务需求信息，寻求合适的家教服务者及相关支持与帮助。在此平台上，教育行政主管部门也可研制发布“中小学生有偿家教服务合同”制式范本，在合同范本中明确甲乙双方各自的责任义务与权利要求等必备条款，引导中小学生家长和家教服务者树立契约意识、法治意识，自觉签订并认真履行有偿家教服务合同，在服务过程中双方发生纠纷时即可依据合同(依法)保护自身正当权益，维护中小学生的身心健康。

　　近年来，随着中小学校“减负”力度的不断加大，各中小学不再开办学后班，学生下午按时放学但一些家长还没有下班，所以这些家长就把孩子委托熟人看管，由此催生了学后“托管班”这一新的服务形式。学后托管班实质是家长没有时间看护放学回家的孩子，只好委托私人帮助看管孩子的无奈选择。就其服务行为的性质而言，学后托管班提供的是一种有偿家教服务，服务者受家长的委托集中看管放学回来的学生，辅导他们写作业，甚至还提供一些课外补习服务。由于学后托管班不属于校外教育机构，因此无须审批、登记，所以如同有偿家教一样难以依法有效监管。可以考虑把学后托管班纳入有偿家教服务监管范围，通过制定实施“中小学生学后托管服务管理办法”加以规范管理。同时，制定规范的“中小学生学后托管协议”，引导广大家长与托管者签订托管服务契约，载明委托人和受托人双方各自的权利和义务，并严格履行协议，防止违约、超约等导致学生身心受到伤害的事故和现象发生。

　　综上所述，治理中小学生校外教育乱象，切实减轻中小学生校内外学习负担是一项艰巨复杂的系统工程，更是一个长期的过程。政府教育行政部门、校内外教育工作者和广大家长应该积极主动采取措施，从现在做起自觉抵制应试教育，真正落实素质教育，加强对中小学生校内外学习负担的监测与治理，切实减轻中小学生校内外的学习负担，不能再让一代甚至几代孩子成为应试教育的受害者和牺牲品，让中小学生“生动活泼学习、健康快乐成长”，“全面而有个性地发展”！

　　参考文献：

　　[1]范晓慧.“影子教育”的思考：多种视角[J].清华大学教育研究，2008(12)：101-104.

　　[2]王尚喆.专访民办教育协会培训教育专业委员会理事长章家祥[EB/OL]. http://eduifeng.com/yurenzhe/special/zhangjiaxiang/detail_2014_03/06/34495164_1.shtml.

　　[3]国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)[A].全国教育工作会议文件汇编[C].北京：教育科学出版社，2010(9)：95-97.

　　[4]王小利.建国以来基础教育“减负”政策的演变及思考[J].教育与考试，2009(5)：77-80.

　　[5]陈全功.补习教育的地域延展及其社会效益分析[J].比较教育研究，2012(3)：42-46.

　　[6]杨洪亮.《影子教育的挑战：欧盟家教及其对政策制定者的影响》：解读与启示[J].外国中小学教育，2012(2)：12-16.

　　（作者单位：渤海大学教育与体育学院）