作者简介：黄洪，男，经济学博士，成都学院经济管理学院副院长，副教授，硕士生导师，“1315”人才工程第一批学术带头人；庄爱玲，女，成都学院经济管理学院讲师，博士；张翼飞，男，成都学院经济管理学院讲师，博士，成都　610106

　　内容提要：党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立事权与支出责任相适应的制度”，本文基于这一财政体制改革的要求，试图分析与构建各级政府对学前教育投入的分担机制。首先，探究学前教育各级政府财政投入的分担现状；然后，剖析事权与支出责任相适应的逻辑机理，将事权划分为直接事权与间接事权，将支出责任划分为直接支出责任与间接支出责任，并提出直接事权与直接支出责任相适应，间接事权与间接支出责任相适应；最后，提出学前教育财政投入分担机制优化的对策思路。

　　关 键 词：学前教育 财政分担 事权 支出责任

　　一、问题提出与文献回顾

　　党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，这为中央政府与地方政府以及地方政府之间的财政体制改革指明了方向。在政府的诸多事权与支出责任中，学前教育是当下的重点之一。“入园难、入园贵”凸显政府事权的缺位和支出责任的不足。为解决这一民生问题，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发［2010］41号)要求，各级政府要将学前教育经费列入财政预算。中央财政设立专项经费……地方政府要加大投入。因此，基于事权与支出责任相适应的视角，分析学前教育各级政府投入的分担机制，是研究学前教育财政投入问题的当务之急。

　　在现有文献中，对学前教育各级政府投入分担机制的研究主要集中在三个方面：一是审视学前教育政府间财政分担的国外经验。主要涉及葡萄牙、澳大利亚、瑞典、美国等国家。近年来，葡萄牙对学前教育的重视程度不断提升，中央政府对学前教育的投入越来越多，政府既全额资助公立学前教育机构，也大力扶持非营利性私立学前教育机构，使得学前教育的生均投入与小学教育基本持平[1]。澳大利亚、印度等国则通过制定政策明晰联邦政府与地方政府(比如，州政府、领地政府、街区政府等)之间的财政投入责任，让政府间的事权与支出责任有章可依、有规可循[2]。瑞典学前教育经费的60％由省级政府承担，中央对地方的经费不足给予一定资助；巴西的学前教育经费则主要由市政府承担，但中央会对贫困市进行转移支付[3]。在美国，联邦政府通过拨款对学前教育进行财政投入，州政府通过实施州立学前教育项目促进学前教育发展，州政府的投资额从2001年的24亿美元增加至2009年的57亿美元，增加额和幅度分别达到33亿美元和137.5％[4]。

　　二是从整体层面研究我国各级政府财政投入的基本思路。王海英构建了纵横联通的学前教育政府投入体系，即中央对经济非常困难省份的学前教育从基础扶持，经济发达但学前教育不平衡的省份在省内进行转移支付[5]；杨莉君等建议，中部农村地区建立“县乡结合、以县为主”的学前教育模式[6]；王水娟等认为，中央政府对农村地区、贫困地区的学前教育普及负有重要责任，县级政府主要负责学前教育的地方财政投入[7]；柏檀则建议学前教育的事权适当上移，并结合建设经费、人员经费和公用经费等经费构成，以及东部地区、中部地区和西部地区等地区构成，有差异的构建政府间的财政投入分担机制[8]。

　　三是以具体市县区为例分析学前教育的政府间投入。周永明等对宁波市的情况进行了分析，宁波市政府每年安排1000万学前教育专项财政资金，各区县也要求设立相应的学前教育专项财政资金，没有高中阶段的区县的学前教育财政经费需占到财政性教育经费的10％，有高中阶段的各区县也至少需占到5％[9]。此后，周永明等以宁波市江北区慈城镇为例进行个案研究，显示：2010年，政府财政总投入占学前教育支出总额的54％，区政府与镇政府的投入比例为67∶33，区政府主要承担常住人口人均12元/年、非公办教师社会保险的50％、公办教师每月200元至1000元的补贴、校舍维修等方面的支出[10]。周建平则以A县为例分析学前教育的财政投入，认为财政投入由“镇为主”变为“县为主”具有积极意义[11]。

　　现有文献对本文的研究奠定了一定基础，而本文的创新主要体现在两个方面：一是基于《决定》首次提出的事权与支出责任相适应，分析学前教育各级政府投入的分担机制；二是将事权划分为直接事权与间接事权，将支出责任划分为直接支出责任与间接支出责任，并提出直接事权与直接支出责任相适应，间接事权与间接支出责任相适应。

　　二、学前教育各级政府投入的分担现状

　　(一)中央与地方的学前教育投入分担现状

　　在投入责任上，国发［2010］41号文件明确指出，地方政府是发展学前教育、解决“入园难”问题的责任主体。也就是说，学前教育的投入责任以地方为主、中央为辅，这为中央与地方的责任划分定下了基调。在投入领域上，财教［2011］405号文件表明，中央政府的学前教育投入集中在4大类的如下7项目：利用农村闲置校舍改建幼儿园、农村小学增设附属幼儿园、开展学前教育巡回支教试点、积极扶持民办幼儿园发展、鼓励城市多渠道多形式办园和妥善解决进城务工人员随迁子女入园、实施幼儿教师国家级培训计划、建立学前教育资助制度；地方政府的学前教育投入领域则是全方位的，既包括上述7项目也包括学前教育的其他领域。由于中央政府对上述7项目的投入是不足额的，地方政府需要进一步补充；其他领域由于没有中央政府的介入，地方政府理应承担相应投入责任。在投入方式上，中央政府按比例投入或者以奖补方式投入，地方政府则采取直接投入或先行投入。在投入金额上，2011年至2013年，中央政府投入500亿元，地方政府投入1600多亿元，合计投入2100多亿元[12]。

　　(二)地方政府间的学前教育投入分担现状

　　前面分析了中央与地方的学前教育投入分担现状，但地方政府又涉及若干层级，比如省、市、县、乡(镇)，各级地方政府如何分担学前教育投入，是值得进一步探讨的问题。按照国家的统一部署与要求，省级政府先后制定并出台了《学前教育三年行动计划》等文件，对各级地方政府在学前教育中的职责进行了规定和说明。鉴于此，笔者基于省级政府公开的《学前教育三年行动计划》，或者与此类似的《××省关于大力发展学前教育的若干意见》，分析地方政府间的学前教育投入分担现状。在样本选择时，笔者以大陆31个省级政府为例进行研究，但在文献资料的实际搜集时，无法获取西藏自治区的《学前教育三年行动计划》，故最终以30个省份为例进行分析。

　　通过对30个省级政府《学前教育三年行动计划》等文件的归纳，笔者将学前教育的财政投入分担类型界定为表1所示的四种模式：一是以县为主的财政分担与管理模式；二是以市县为主的财政分担与管理模式；三是以县乡为主的财政分担与管理模式；四是未明确整体财政投入的分担责任。在本文中，“市”专指地级市，直辖市归属于省级政府，县级市以及直辖市的区县归属于县级政府。从表1可以看出，第一种分担类型是最普遍的，涉及20个省份，占30个省份的67％；其次是第二种分担类型，包括5个省份，占30个省份的17％；再次是未明确整体财政投入分担责任的省份，涉及海南、吉林、江西、宁夏，以《海南省学前教育改革和发展三年行动计划(2011－2013年)》为例，虽要求学前教育支出占同级财政教育支出的比例逐年提高，到2013年达到3％以上，但未直接明确各级政府之间的投入分担情况；最后，只有江苏实行的是以县乡为主的财政投入与管理模式，强调乡镇、街道在农村及社区学前教育中的筹资责任。

　　三、事权与支出责任相适应的逻辑机理

　　从历史演进来看，政府间的收支关系主要有三个观点：事权与财权相适应、事权与财力相适应、事权与支出责任相适应。最先出现的是事权与财权相适应，认为中央政府的事权应该与其财权相适应，地方各级政府的事权也应该与其财权相一致。这种思想的出发点是好的，但在实践中却遇到了问题，因为在相同的事权、财权划分标准下，不同地区的实际事权和实际财权是不一样的，落后地区的实际事权可能大于实际财权，而发达地区的实际事权可能小于实际财权。在这样的背景下，事权与财力相适应的观点就应运而生，通过政府间的转移支付制度，促使各级政府的事权与财力相适应。随后，为强调各级政府的支出责任，《决定》提出事权与支出责任相适应的要求。笔者认为，这三个观点没有对错之分，只是适用的范围不同。从全国范围来看，需做到事权与财权相适应；从中央与地方以及地方之间的关系来看，需做到事权与财力相适应、事权与支出责任相适应。