作者简介：庞丽娟，全国人大常委，北京师范大学教育学部教授、博士生导师，中国教育政策研究院副院长；孙美红，北京师范大学中国教育政策研究院学前教育政策研究中心助理研究员；王红蕾，北京师范大学教育学部博士生（北京 100875）。

　　内容提要： "十三五”时期是我国实现全面建成小康社会、扶贫攻坚的关键时期。让贫困地区的儿童接受良好教育，是科学扶智而脱贫的重要任务，是阻断贫困代际传递的重要途径。当前，我国建立学前教育基本免费制度已具有良好的社会与实践基础。我国建立学前教育基本免费制度时，要明确学前教育基本免费制度的目标与对象，重点保障贫困地区和弱势儿童的学前教育需求；要以政府为主导，合理划分政府间财政分担比例，建立学前教育基本免费制度的经费保障机制；要分阶段、分年限、分人群，稳步推进学前教育基本免费制度；要建立科学有效的督导评估与奖惩问责机制。

　　关 键 词：学前教育 基本免费制度 贫困地区 弱势儿童 经费保障机制

　　学前教育基本免费制度，是指在当前我国国家与地方财力有限的情况下，以提升公平与普及为目的，按照“基本性”和“适宜性差别投入”原则，重点对中西部地区、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等学前教育普及困难地区或儿童实施的免收一定年限或项目费用的学前教育基本保障制度。这是当前和今后我国促进中西部贫困地区学前教育普及与质量提升的基本的保障制度。

　　一、建立学前教育基本免费制度的必要性与紧迫性

　　“十三五”时期是我国实现全面建成小康社会、扶贫攻坚的关键时期。为促进国家这一战略目标的实现，要求教育上必须着力补齐短板，科学扶智而脱贫。而推动贫困地区教育事业加快发展，是最艰巨的任务。习近平总书记在2015年9月明确指出，扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。[1]国内外的研究与实践日益表明，学前教育作为国民教育的基础，对个体全面健康发展、教育质量提高、国民素养整体提升、促进教育和社会公平、打破贫困的代际传递、提高国家未来核心竞争力具有重要战略意义。[2]近十几年来，心理学、教育学和脑科学等方面的研究成果共同表明，是否接受学前教育及其质量不仅影响个体童年时期的行为习惯、情感、态度和性格等的基本形成，而且影响并决定着个体日后社会性和人格发展的方向、性质和水平；学前教育不仅能够促进儿童的智力、语言、认知和学习能力的发展，而且这种影响具有持续性。国际多项长期追踪研究和我国教育部与联合国儿基会的合作研究等均表明，学前教育能让儿童的小学教育有一个良好的开端，有利于他们小学、中学的学业顺利，并大大提高学习成绩和智力，减少学业失败。同时，学前教育在促进社会公平中的基础性与补偿性作用也十分显著。美国长达三四十余年的“开端计划”和“佩里学前教育方案”等研究均显示，对家庭经济贫困、父母文化水平低的社会处境不利儿童实施补偿性学前教育，因为有益于促进儿童认知、语言和社会性等发展，能成功地打破消极的贫穷循环圈，使他们更有可能完成高中学业，获得就业与工作上的成功，更能够自立而不是依靠社会福利，对打破贫困的代际传递和社会阶层的固化，具有重要的意义。[3]正是基于对学前教育战略价值的深刻认识，世界多国都先后实施了学前教育免费政策或制度，藉此有力地促进了本国学前教育事业的普及和发展。

　　我国学前教育，由于起点低、底子薄、欠账多，虽然《教育规划纲要》实施以来，2015年底我国学前三年毛入园率上升为75%，[4]比2009年（50.9%）提高了近一半，但仍有1/4的儿童无法接受学前教育。目前，我国学前教育仍然是整个教育体系中最薄弱的环节，特别是东中西部、城乡学前教育区域发展不均衡，广大中西部、农村地区学前教育发展滞后问题仍十分突出。[5]（见表1）

　　从表1可见，在全国各省份中，有近2/3省份的学前三年毛入园率不足85%；特别是中、西部地区，学前教育发展仍明显不足。中部地区，学前三年毛入园率主要在75%左右浮动；西部地区，则学前三年毛入园率普遍在61%～75%之间，平均水平为71.97%，有近1/3的儿童没有机会接受学前教育。具体而言，学前三年毛入园率在75%以下、70%以上的省份有8个，分别是四川、贵州、湖南、宁夏、吉林、新疆、广西、甘肃；江西、云南和西藏等省份毛入园率则在70%以下。这意味着，全国共有约1/3的省份且全部为中西部省份的毛入园率尚在全国平均水平（75%）以下。特别是革命老区江西，有近1/3（32%）的儿童尚没有机会接受学前教育；在云南、西藏等省份，有近2/5的儿童无法接受学前教育。

　　本课题组在全国各地的调研表明，今天在广大农村尤其是中西部、老少边穷岛地区，或因为地区与家庭经济贫困，或因为偏远艰苦地区教育资源的严重短缺，学前适龄儿童仍然严重缺乏接受学前教育的机会。特别是在我国集中连片特困地区，学前三年毛入园率普遍在50%以下；不少贫困县仅为30%～40%。[6]这与今天我国实现全面小康社会、全面脱贫攻坚的战略目标，追求公平与和谐的社会价值理念，是不相吻合的。同时，在我国还有大量的农村留守学前儿童和流动学前儿童，他们的受教育问题也一直是社会关注的重大热点问题。有数据显示，2010年，我国农村共有6103万留守儿童，其中学前留守儿童（0～5岁）就达2342万，占农村全部留守儿童的38.37%。[7]解决好如上数量庞大的农村贫困地区儿童，包括农村学前留守和流动儿童的受教育问题，在人生早年为他们提供具有一定质量的补偿性社会教育，对于整体提升我国国民素养、打破贫困的代际循环，并且在今天支持广大贫困地区家长参加职业技能培训、从事就业和生产，推进扶智脱贫，实现全面建成小康社会，无疑具有重大的战略与社会意义。

　　由上述可见，在我国尽快研究建立面向广大特别是中西部、农村贫困地区和弱势儿童的学前教育基本免费制度，在今天新形势与新的国家发展战略目标下，不仅具有突出的重要性与必要性，而且具有显著的紧迫性。

　　二、建立学前教育基本免费制度具有良好的社会与实践基础

　　（一）国际实践——建立学前教育免费制度是普遍趋势

　　从国际上看，为了切实保障适龄儿童，尤其是弱势儿童获得平等的学前教育机会，从而为全面提高本国基础教育质量、国民与人力资源素质奠定基础，有利于增强国家竞争力和促进社会与教育公平，诸多国家纷纷实施学前教育免费制度。不仅发达国家，如美国、英国、法国、丹麦、日本、韩国、新西兰、比利时、意大利、瑞典等，接连推行免费学前教育制度；而且，墨西哥、蒙古、泰国、印度、古巴等发展中国家或欠发达国家，更是积极通过实行学前教育免费制度推进本国学前教育的普及与发展。[8]（见表2）