《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,全面深化改革的总目标,是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。显然,就现阶段而言,以习近平同志为核心的党中央治国理政的一项重要任务,就是切实完成政府职能转变,把对国家的治理能力全面提高到新的水平。《决定》等一系列在习近平同志主持下出台的文件,赋予了“治理”概念在中国语境下更为崭新而明确的内涵,特别是赋予了治理概念以鲜明的政治内涵,形成了党中央治国理政的新治理观,同时党中央也进一步明确了转变政府职能在推动政府发展和实现行政体制改革过程中的基础性意义,具有非常重要的理论和实践价值。

　　一、新治理观:调动一切积极力量参与社会建设

　　在中国传统语境下,“治理”主要包括“统治”与“整修、改造”两层涵义,如《荀子·君道》中写道:“明分职,序事业,材技官能,莫不治理”;又如,1950年遵照毛泽东“一定要把淮河修好”的指示,政务院作出了《中央人民政府政务院关于治理淮河的决定》。“治理”一词的这两层主要语义,隐含着运用权力进行制度约束与秩序管理的逻辑,但总体上看是一个有较强开放性与包容性的概念。①在英文语义中,“governance”最突出的特征就是政府与公民对公共生活的共同、合作管理。在吸收了新公共管理理论对“governance”释义的基础上,20世纪90年代以来的中国治理概念,更为强调政府、社会组织、公民等多元主体在公共事务过程中的合作与互动,提倡共同发挥社会秩序管理、公共服务、民主监督等作用,以区别于过去一味强调政府“管束”、“整治”的单边主义思维方式。与以往不同的是,《决定》强调,创新社会治理须着眼于维护最广大人民的根本利益,具体而言,就是要坚持系统论,发挥党委领导、政府主导作用,激发社会组织活力,调动一切积极力量参与社会建设。治理,是一个管理问题,也是一个政治问题。把治理理念与维护最广大人民的根本利益联系起来,是党中央治国理政实践中实现的重要理论创新。

　　习近平总书记指出:国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的综合体现,两者相辅相成。应以提高党的执政能力为重点,尽快提高各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领,提高党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力,国家治理体系才能更加有效运转。②与这一思路相联系,《决定》要求,实现更为有效的治理,应坚持不断地提高政府的能力建设,各个治理主体都要全面发挥应有的社会作用,并切实推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。比如,国有资本投资运营要服务于国家战略目标,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。国有资本加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面作出更大贡献。加快事业单位分类改革,推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。建立事业单位法人治理结构,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。可见,新一轮的国有企业与事业单位改革,侧重于要求企事业单位要“讲政治”,提供更优质的公共产品和公共服务,承担更多的社会责任,以更好地助益于国家公益事业。

　　推进治理体系和治理能力现代化的关键一环,是提升对治理的政治定位,同时逐步实现政府的发展、治理和服务职责的有机融合。《决定》鲜明体现了党中央充分发挥社会各界、各阶层群体作为社会主义事业的建设者的积极作用,促进实现公共事务共治、公共难题共解、公共成果同享的社会治理机制,维护最广大人民的根本利益,真正提升人民群众的政治效能感,更进一步发扬社会主义民主的坚强决心,是党中央推进全面深化改革时代进程中,实现政府全面正确履责、加快建设服务型政府的重大创新。

　　二、新职能观:以“两层次职责”丰富“十六字职能”

　　随着社会主义经济体制改革的启动,中国于20世纪80年代中期开始反思政府职能问题。作为经济体制改革与政治体制改革的“结合部”,政府职能转变课题的意义重大。习近平总书记强调:“转变政府职能是深化行政体制改革的核心。这实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么”。③在新的历史条件下,进一步明晰政府职责定位,将有利于转变政府职能工作推向新的阶段,并推进全面深化改革的时代进程。

　　到2002年,党中央明确提出了对政府职能的“十六字概括”,即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。但是,对于每项政府职责的执行主体、执行程序等,改革实践尚缺乏足够的理论积累和细节性的界说、解读。在30年实践探索的基础上,特别是在党的十八大以来全面深化改革的大背景下,新一届中央领导集体在转变政府职能问题上实现了新的理论突破。在强调“加快转变政府职能”时,《决定》明确提出:“加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”;“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”。④与“十六字职能”相比,这一表述有如下创新:

　　第一,第一次区分了“职能”与“职责”。从学理上讲,政府的职能可具体划分为“功能”与“职责”两个层次。前者指政府依托国家权力,为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动,如处理公平与效率、国家整体与部分的关系、国际关系等。这部分更多地属于政治范畴,一般不涉及“转变”问题。与之相对,后者是指政府必须履行的具体工作任务,如内政、外交、国防、文教、社保、环保等。可见,后者的任务比较具体,政府在做选择时有一定灵活性,转变政府职能的重点恰恰就要落脚到这个比较“实”的层面。以“职责”概念丰富和补充“职能”概念,在解释政府具体工作任务时用“职责”来表述应当比较确切。《决定》关于“加快转变政府职能”表述的重要变化,是党中央顺应时代发展需要,对科学认识政府职能问题的进一步深化,有利于对政府职能转变实践作可操作性研究。