内容摘要：推进人民代表大会制度理论和实践创新的关键是正确处理党、政府与人大的关系，而处理好这一关系的主导和决定性因素是各级党委要更好地发挥人大作为国家权力机关的作用。实际上，政府与人大的关系并不主要取决于政府或人大，而是主要取决于各级党委的协调作用，只有实现党管干部原则与“一府两院”由人大产生制度的有机结合、完美对接，才能更好地发挥人大在“一府两院”产生中的作用。因此，各级党委要加强“一府两院”对人大负责、接受人大监督的“协调”工作及其相关制度建设。“一府两院”官员对党负责和对人民负责、对党委负责和对同级人大负责是高度一致、不可分割的，人民代表大会不仅是国家权力机关，也是法定的权威监督机关，“一府两院”受人大的监督。因此，党的领导、人民代表大会制度、民主协商制度应更加有机地结合起来，形成一个系统完整、灵活高效的制度体系。同时，人大还要进一步增强自身的能力建设，尽快实现其审议、质询、监督以及讨论和决定重大事项的“能力现代化”。

　　关 键 词：人民代表大会制度；“一府两院”；政治体制改革

　　作者简介：李景治(1943—)，男，教授，博士生导师，从事当代中国政治研究。

　　中图分类号：D622　文献标志码：A　文章编号：1002－462X(2014)03－0040－07

　　“人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度”[1]26。改革开放以来，人民代表大会制度建设取得了巨大成就和进步，但也存在一些问题和尚待完善之处。全面建成小康社会和全面深化改革的新形势对人民代表大会制度建设提出了新的要求，因此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，要“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”[2]28。这是中国共产党十八届三中全会关于全面深化改革的重要战略部署，也是积极稳妥推进政治体制改革的重大举措，值得深入研究。

　　一

　　社会主义国家的人民代表大会制度来源于苏维埃制度，但它可以一直追溯到巴黎公社。在坚持人民当家做主方面，它们一脉相承，但其具体形式又各具特点。巴黎公社是无产阶级专政国家形态的最初尝试，其最高权力机关是由巴黎人民直接选举产生的公社委员会，公社委员会同时又是行政机关和执行机关。也就是说，巴黎公社实行“议行合一”，这就创立了一个不同于西方三权分立的新的政治体制。对此，马克思恩格斯给予了充分的肯定。马克思说：“公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”[3]55但在实践中，为了贯彻落实公社委员会的决定，不得不成立一些专门委员会，其主要职责类似政府部门和行政机构所担负的职责，其成员全部是巴黎公社的委员。也就是说，巴黎公社委员一身二任，既是议员，又是政府各部的部长和主要官员。十月革命胜利前夕，列宁在谈到新生国家性质时说，“这种国家并不是指通常的资产阶级议会制民主共和国那样的国家，而是指1871年巴黎公社以及1905年和1917年工人代表苏维埃那样的国家”[4]65，“工兵代表苏维埃再现了巴黎公社所创造的那种国家类型”[4]49。苏维埃是国家权力机关，下设人民委员会，承担政府部门的工作。可以看出，苏维埃政权力图学习巴黎公社“议行合一”的模式。如果说巴黎公社运用这种模式管理一个城市还能胜任的话，那么运用这种模式管理一个国家恐怕就难以为继了。随着实践的发展，后来苏联还是根据实际需要把行政职责从苏维埃分离出来，在人民委员会的基础上，成立了专门的政府机关——部长会议。部长会议主席就成为通常人们所说的总理。这无疑是社会主义政治体制进一步发展完善的标志。

　　与巴黎公社相比，苏维埃政权又出现了一个新的现象，即执政党。巴黎公社革命时期，民族国家范围内的无产阶级革命政党还没有建立起来，当时只有一些革命团体和党派参与领导巴黎公社起义，其一些代表人物还被选人公社委员会。因此，从一定意义上说，巴黎公社体现了多党派的政治合作，但没有形成所谓的执政党。而十月革命则不同，它始终由布尔什维克党领导，新生的红色政权也是由布尔什维克党领导创建的。在苏维埃政权初期，虽然也有一些党派参加，但不久还是形成了布尔什维克党一党单独掌权的局面，党的主要领导人分别兼任人民委员会的重要职务，列宁亲自担任人民委员会主席，党的政治局其他委员分别担任相当于政府各部部长的人民委员。这种权力的转移和基本架构直接造成了执政党权力与国家行政权的凸显和密切结合，执政党成为国家的领导和决策核心，而政府实际上变为执政党的执行机关。与此同时，苏维埃这一权力机关转变为纯粹的“立法”机关，其功能主要是制定法律，而无缘决定国家的重大事项，其作为国家权力机关的地位和作用就逐步弱化乃至“虚化”。这无疑是苏联政治体制的一个根本性问题，它容易造成党政不分、以党代政和权力过分集中的弊端。事实上，伴随着斯大林高度集权体制的形成，这种弊端越来越严重。

　　新中国政治体制建设虽然有创新，但总的来说是学习、借鉴乃至照搬了苏联模式。苏联政治体制的弊端、国家权力机关被弱化甚至被“虚化”的现象，我们也未能避免。从理论上说，我们坚持人民当家做主，在法律上，人民代表大会制度是国家的根本政治制度，人民代表大会是国家的权力机关，但实际上，人民代表大会制度并未全面发挥其应有的作用，它履行各项法律所赋予的职责，常被看做“走过场”，而且在“文化大革命”中，人大长期停止活动。因此，如何改变和克服人大被弱化乃至“虚化”的现象，就成为真正落实人民当家做主和推进社会主义民主建设的重要问题。改革开放以来，中共中央越来越重视人大的工作，反复强调要坚持和完善人民代表大会制度。党的十七大报告还专门强调“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”[5]。总体来说，在党的领导下，人大的工作取得了很大的成就，各项工作依法有序推进，尤其在立法方面做的工作更多，取得的成绩更大，国家宪法进一步完善，各项专门法律陆续审议通过、颁布施行，这就为社会主义建设和改革提供了可靠的法律依据和法律保障。当前，中国特色的社会主义法律体系已经初步形成，但人大在讨论决定重大事项、进行民主监督方面尚需进一步发挥应有的作用。党的十八大报告也提出：“要支持人大及其常委会发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”[1]26党的十八届三中全会《决定》进一步强调，要推进人大制度的理论和实践创新，发挥其根本政治制度作用。

　　全面贯彻落实《决定》精神的关键是正确处理党、政府与人大的关系，而处理好这一关系的主导和决定性因素是各级党委要进一步提高思想认识，调整相关政策，完善各项相关制度，更好地发挥人大作为国家权力机关的作用。执政党在中国的政治体制和政治运行机制中处于核心地位，这就决定了政治体制改革在很大程度上是改革和完善执政党的领导和执政方式，调整执政党同人大、政府、政协等各方面的关系，归根到底就是如何进一步坚持和完善党的统一领导和协调各方的作用。政府与人大的关系如何，实际上并不取决于政府或人大，而是取决于各级党委的协调作用，取决于相关制度、机制和程序是否健全。各级党委不仅要处理好自身与人大的关系，而且有责任从制度安排上保障政府由人大产生、对人大负责、接受人大监督。改革开放初期，邓小平针对苏联模式的弊端和中国权力过分集中的现象，强调要正确处理党政关系，努力解决党政不分、以党代政的问题。经过多年的探索与实践，党政关系得到了较好的处理，但是党与人大的关系、政府与人大的关系还需要进一步高度重视，党的领导和人民当家做主还需要进一步有机地结合起来。

　　正确处理执政党与人大的关系，必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者的有机统一，以保障人民当家做主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标。历史证明，必须坚持共产党的领导，中国才能取得新民主主义革命的伟大胜利；实践证明，只有坚持共产党的领导，中国才能搞好社会主义建设和改革，实现中华民族的伟大复兴。党是工人阶级的先锋队，是由人民中的先进分子组成的，党代表人民掌握国家政权并领导人民进行社会主义建设和改革。但人民是国家的主人，在国家政治生活中处于主体地位，因而共产党要为人民服务，为人民谋幸福，是“社会公仆”而不是“社会主人”[3]12。可见，党的权力来源于人民，是替人民掌权，执政党必须牢固树立正确的“人民观”和“权力观”。

　　人民是国家的主人，但组成人民的亿万个体是无法直接管理国家的。一方面，它把权力交给执政党，由执政党统一领导国家的管理工作；另一方面，它又选举产生各级人大，由人大这一代表机构行使国家权力。“没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主。”[4]152人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度，执政党要坚持人民当家做主，就必须尊重并支持和保证人大及其常委会充分发挥国家机关的作用，要善于使自己的主张通过人大及其法定程序变为国家的意志。

　　人民代表大会制度是中国的根本政治制度，也是中国政治体制和政治运行机制的基础。我们不搞三权分立，也不搞二元权力结构，而是始终坚持党对人大工作的指导和领导。执政党要积极支持人大独立自主地履行职权、依法开展相关工作，不进行直接干预。人大不是单纯的“表决机器”，而是国家权力机关，其主要权力既包括依法进行选举和立法工作，还包括依法行使审议、质询、监督以及讨论和决定重大事项的权力。因此，人大既要坚持独立行使国家权力机关的各种权力，又要自觉接受党的领导和指导，使自身工作始终保持正确的政治方向。不言而喻，上述思想是处理好执政党与人大关系的总原则，也是推进人民代表大会制度理论和实践创新的基础。