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修订草原法严守草原生态保护红线
2016年10月18日 00:00 来源:法制日报 作者:蒲晓磊 字号

内容摘要:增强牧民的保护意识;完善草原补奖政策;积极推进修订草原法;支持牧民特别是他们的子女接受教育后转岗进城;严肃查处破坏草原的行为……多位来自相关领域的全国政协委员、专家学者,就如何继续推动草原生态系统的保护与修复建言献策。

关键词:草原法;草原;草原生态保护;红线;牧民

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制图/李晓军

  “牧民赶着马牛羊群逐水草而居,在广阔草原唱着‘长调’游牧迁徙……”全国政协委员董恒宇口中描绘出这样一幅草原景象。

  然而,引起委员们共鸣的,不是这幅存在于诗歌中或者荧幕上的草原美景,而是之后董恒宇的担忧:“我们对草原经济功能有所认识,却对草原生态和文化功能知之甚少,缺乏保护意识。”

  “我国90%左右的天然草场出现不同程度退化,中度和重度退化达到30%。”全国政协委员吴双战用调研中了解到的数据,道出了自己的忧虑。

  为了遏制和扭转我国持续恶化的草原生态环境,近日,以“加强草原生态系统保护和修复”为主题的第56次双周协商座谈会在京召开。7月至8月,全国政协还专门进行了“加强草原生态系统保护和修复”的调研。

  增强牧民的保护意识;完善草原补奖政策;积极推进修订草原法;支持牧民特别是他们的子女接受教育后转岗进城;严肃查处破坏草原的行为……多位来自相关领域的全国政协委员、专家学者,就如何继续推动草原生态系统的保护与修复建言献策。

  草原资源依然“底数不清”

  在发言过程中,胡克勤委员向大家展示了几张他在内蒙古草原拍摄的照片:绿色的草皮间裸露着片片黄土,仿佛衣不蔽体。

  来自内蒙古的董恒宇直言,作为我国重要的生态安全屏障的北方草原,如果持续沙化,不到百年,华北平原可能化为一片黄沙。

  值得注意的是,草原的退化,在地域上不分南北。

  “这几年我走过北方几大草原,呼伦贝尔草原生态在恶化,尤其今年大旱,牧民生活难以为继。三江源沙化也很严重,我是2014年去的,一眼望去,满目疮痍。”李成玉委员说。

  “过去是‘风吹草低见牛羊’,现在只有秋夏两季能见牛羊了,冬季春季的风一吹,见的却是沙尘暴。”来自四川的王福耀委员这样形容阿坝藏族羌族自治州的草原退化。

  与其他生态系统不同,草原地区土壤贫瘠,一旦被破坏,极难恢复。以内蒙古为例,目前仍有70%以上的草原存在不同程度的沙化、退化问题,生态脆弱状况没有得到根本改变。

  究其原因,在于草原资源底数依然不清,这对于草原的管理工作造成了很大的困扰。

  据调研组了解,目前不同部门对于我国草原资源实际面积存有疑义。例如,上世纪80年代第一次全国草地资源调查数据为58.9亿亩,2011年“国土二调”的数据为43.1亿亩,相差15.8亿亩;江西省草原面积,农业部门统计数据为6663.5万亩,“国土二调”数据为455万亩,相差近15倍。

  为此,中国工程院院士、兰州大学草地农业科技学院教授南志标建议,尽快启动全国第二次草原普查,很有必要像保护基本农田一样,加快建立基本草原保护制度,划定草原生态保护“红线”。

  围栏建设存在“水土不服”

  在甘南玛曲草原长大的丁目迪委员发现,与耕地相比,全社会对草原重要性的认识还不够。草原被不断侵占、面积逐年减少的状况还没有引起社会的足够重视。

  对于这一点,调研组也深有体会。调研组在南方草原调研中发现,南方草地被称为“荒山”“荒地”,草地被开垦、占用现象十分普遍。在管理投入上也支持很少,只重视植树造林而不重视种草绿化的现象依然存在。一些省份宁可在坡度大于25度的山上垦殖种粮,也不愿种草,很容易造成草原退化和石漠化。

  “随着城镇化进程推进、移民搬迁和学校撤并,部分牧民转移城镇生存,同时,草原地区大多干旱缺水,水资源的短缺与工矿业开发形成了强烈反差,产业布局与水资源承载能力不相协调的问题日益突出,破坏了草原生态平衡。”董恒宇说。

  而更让委员们感到忧虑的是,即便是对草原的破坏予以重视,但一些不正确的保护措施所起到的效果往往适得其反——围栏建设正是如此。

  自2003年起,国务院启动了在天然草原以围栏建设为主要内容,实行草原禁牧、休牧、轮牧的退牧还草工程。

  十几年的实践检验下来,围栏建设对恢复草原生态、涵养水源区、确保草畜平衡等方面发挥了良好的作用,与此同时,天然草原在围栏建设方面也存在一些“水土不服”的问题。

  艾克拜尔·米吉提委员在介绍围栏的起源时指出,我国围栏轮牧的经验引自澳洲。在澳洲,一年四季牧草都可以生长,所以围栏轮牧十分有效。而在我国,大部分草原都在北方,气候特征是“一岁一枯荣”。正因为如此,比起效益而言,围栏给传统天然草原带来的副作用有时会更大。

  事实上,围栏对草原的危害早在建设之初就已经出现。艾克拜尔·米吉提直言,为了建设围栏,大型机械设备进入草原碾压植桩拉网,直接毁坏了天然草原。

  对草原的破坏,机械设备造成的毁坏只是开始。

  艾克拜尔·米吉提痛心地描述了这样一幅景象:铁丝网拦住了野生动物的去路,有些天然泉眼都被圈在了铁丝网围栏之内。在冬季,遇到雪灾,野生动物无法越过围栏迁徙,造成成片成群的死亡。这在东部天山木垒哈萨克自治县一带尤为突出。

  “草原狼无法穿越围栏捕食到草原鼠,导致了草原鼠在呼伦贝尔大草原泛滥,由此造成了植被严重破坏。”胡克勤说。

  “有的地方不宜再扩大围栏的投入。”李成玉表示。

  李成玉调研发现,截至2015年底,新疆围栏面积达1.9亿亩,占全区草原面积的27%,围栏面积已达极限。

  围栏行动的背后,是思维模式上的误区。民进中央秘书长高友东委员认为,一些地方盲目割裂草原系统建设,不切实际地强调单纯的围封、禁牧等,违背了牧业自身发展的规律。

  保护草原需要“多管齐下”

  草原的生态平衡,实则是人、草、畜三者间的生态平衡,在委员们看来,对于草原生态平衡的保护,需要主观思想与客观制度的双重保障。

  一方面,提升牧民主动保护草原生态的意愿。

  在艾克拜尔·米吉提看来,牧民千百年来与草原相依相存、相依为命,他们是最懂得珍惜草原和保护草原的人。不要以管理农业的经验去管理草原,应当在尊重自然规律的同时,尊重牧民保护草原的传统经验,让他们与草原同生存、共发展。

  委员们认为,提升牧民保护草原的积极性,往往需要与提高他们的经济收入和生活水平同步进行。只有这样,才能真正让牧民看到保护草原所带来的益处。

  调研组了解,通过补奖政策的实施,草原的生态明显恢复,牧民的收入有了较大增加,特别是草原生产方式出现了可喜转变,正从粗放型草原畜牧业向生态型现代畜牧业转型。在这个过程中,牧民的草原保护意识得到加强,从“要我保护”向“我要保护”转变,各级党委、政府与社会各界呵护草原风气逐步形成。

  然而,成绩的取得并不能忽视严峻的挑战。特别是随着政策的进一步推进,一些新情况也逐步凸显。其中,地方反映较多的补奖资金使用效率问题最受关注。

  吴双战指出,目前草原保护的监管不到位,超载放牧以及领取补奖款后不禁牧、昼禁夜牧的现象依然存在。

  王福耀反映,目前补奖资金“普惠制”的现状导致资金发放缺乏考核,无法与禁牧减畜任务建立联系,甚至在某些地方出现了“养懒汉”现象。因此,建议把补奖资金发放与落实禁牧和减畜任务挂起钩来,保证补奖资金发放与草原保护责任相协调。

  在调研组看来,补奖资金不单纯是福利,而要发挥杠杆作用,加大对牧区牲畜棚圈、储草棚库等生产性设施的投入。而且,要引导金融部门增加对牧区信贷资金投入,通过完善以草场使用权抵押贷款的融资形式,切实解决牧民生产生活贷款和金融扶贫放款难的问题。

  白玛委员认为,将保护生态与精准扶贫相结合,与牧民增收、改善生产生活条件相结合,使牧民由草原利用者转变为生态保护者。

  另一方面,制度的完善与落实必不可少。

  在委员们看来,对于草原生态保护而言,政策、法律法规、监管、执行等各个层面的保障,都是不可或缺的。

  “用政策支撑草原生态建设、保护和发展空间,明确草原未来生态文明建设的标准和方向。”在白玛看来,科学领先的规划,是引领保护方向的重要前提。他建议,将草场划分核心保护区、生态修复区和传统利用区等,实行差别化保护。

  王福耀建议,进一步加大草原监理体系建设投入,健全草原管理机构和基层管护人员队伍,落实监管责任,提升补奖政策的精准监管能力。

  依法治草赢得“草原未来”

  积极推进修订草原法,尽快制定《基本草原保护条例》,健全和完善草原生态文明制度——这样的呼吁,成为委员们的共识。

  在孟庆才委员看来,只有依法治草,才能赢得“草原的未来”。

  “现行草原法自1985年施行以来,对加强草原的保护、建设和合理利用,改善生态环境,发挥了重要作用。但由于制定和修订较早,其在制度设置、管理手段、处罚力度等方面已难以满足当前我国生态文明体制改革的总体要求。”孟庆才建议,将草原法的修订工作列入2017年立法工作计划。同时,加快制定《基本草原保护条例》。

  孟庆才认为,在相关法律法规中,要关注草原管理机构层级较低、监督管理机构执法主体资格不明确、草原征占用的审核审批程序等重点内容。

  “在修订草原法时,要增设草原生态红线保护、草原资源资产产权和用途管制、草原资源损害责任追究等制度规定;早日升格草原管理机构层级,建立与草原在生态文明建设中的重要地位相称的行政管理队伍;同时,进一步明确草原监管机构的执法主体资格,理顺草原监督管理体制。”孟庆才建议。

  “依据不同时期、不同层级的法规,现在牧民手中有不同的草原使用和承包证。因颁证主体不明确,法律关系混乱,草场一旦被非法征占用,每个确权主体都无法保护牧民的利益。”蒋平安委员从“草原承办确权”角度的出发,指出了草原法修订的必要性。

  蒋平安建议,统一归口草原确权登记颁证工作,避免造成草原产权使用权混乱,修订现有草原法,对放牧草场和荒漠草场实施分类管理。

  “加快完善地方草原法规建设,特别是推进南方省份草地地方性法规的完善和实施。根据南方草地确权难、林草矛盾大的特点,建议尽快制定《基本草原划定办法》。而且,草原法的修订,要切合南方省区实际。”在孙菊生常委看来,南方草地同样需要法律法规的保障。

  依法治草的前提,是科学立法。胡克勤认为,草原法的修订要顺应自然规律,考量草原围栏对草原生态平衡与发展的影响。

  “应通过加大依法治草力度,更好地巩固草原保护建设成果,并充分发挥青藏高原、内蒙古和新疆草原等国家生态安全屏障的重要作用。”孟庆才说。

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