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【网络文选】牧区城镇化与草原生态治理
2021年04月22日 13:59 来源:中国社会科学网 作者:包智明 石腾飞 字号
2021年04月22日 13:59
来源:中国社会科学网 作者:包智明 石腾飞

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  一、研究背景与问题

  农村人口流动和城镇化是学界关注的重要议题。当前城镇化进程中的人口流动与城镇化推进模式的复杂性状态,学者尚没有作出充分解释,这尤其体现在北方草原的牧区城镇化上。牧区城镇化有其自身的特殊性。政府推动牧区城镇化的目的不仅是解决经济社会发展问题,同时也期望通过牧民搬离牧区、定居城镇以实现草原生态治理。然而,牧民和草原是生命共同体,在牧区城镇化进程中,牧民迁出牧区,割裂了牧民与草原之间唇齿相依的联系,带走了蕴藏在牧民身上的有关草原生态环境保护的传统知识和治理能力,从而可能带来一系列政策的意外后果。在牧区城镇化成为不可扭转的发展趋势下,有必要进一步研究牧区城镇化与草原生态治理间复杂的社会关联,重新审视牧民在这一过程中的角色。

  二、流动性与草原生态治理

  关于草原生态退化,超载过牧一直是主流解释框架。依循这一解释逻辑,要实现草原的生态治理,减少牧区人口和草原载畜量势在必行。自20世纪80年代,在国家主导的草原生态治理脉络里一系列自上而下的政策相继在北方草原牧区实施,草原生态环境保护逐渐从依靠牧民理性向依赖国家权威转变。

  相关研究还注意到,已有方案忽视了草原生态系统的复杂性和草原生态环境保护的多样性,反而造成草场的普遍退化。草原生态治理政策在实践过程中出现一些问题,亟须在理论层面寻找问题的症结及其突破口。20世纪80年代末兴起的“新牧区发展范式”(new pastoral development paradigm)提出了牧区发展的新思路,即牧区的现代化建设应该将牧场的管理权力下放到地方团体,尊重、顺应、吸收牧业生计的流动性特征。流动性是牧业经济系统的典型特征,是在不确定的自然环境里,牧民适应草原气候变化与保护草原生态环境的重要方式。移动以及随时作出有关移动的抉择可使游牧的人群突破各种空间、社会与意识形态的“边界”,利用分散且变化无常的水、草资源,还可及时逃避各种风险。

  “流动性”对于牧业经济与草原生态环境保护的重要性在学界被广泛接受。虽有研究提出草原牧区可借助现代科技和制度重新建立并支持游牧的生产方式,达到草原复兴的目的,但基于现代国家治理体系的行政区划制度与草原产权明晰化的社会现实,很难找到一个再现传统跨地区游牧的成功样本,这种僵局主要在于未能厘清“牧民流动性”与“牧业流动性”两者之间的内涵。在中国,随着以城镇化为导向的牧区发展方式的逐步推进,在牧业、牧群身上寻找流动性对于草原生态治理的现代意涵,不符合草场产权明晰化的制度设计以及以家户为单位围栏放牧的牧业实践。笔者认为,牧区发展和草原生态治理必然要落实到牧民这一社会主体身上,对于流动性的关注也应该从牧业转移到牧民身上。随着牧区城镇化的推进,流动也开始跨越草原牧区,在牧区与城镇更广泛的地域空间内发生。我们必须寻求一种更具包容性和解释力的分析概念,理解流动性对于新时期草原生态治理的意义,及其可能蕴含的牧区发展路径。

  本文提出“牧民流动性”概念,即牧民根据生活和多元生计的需要,在牧区和城镇之间往返流动的当代牧民生产生活模式。牧民流动性承载着多重社会意涵,不仅体现为牧民通过流动的方式,应对生产、生活方式的变迁以及各种不确定性,同时,也蕴含着牧民利用本土知识、社会资本、互惠观念等维持社会秩序、实现社会治理的意涵。通过“牧民流动性”概念,本文意在阐释牧区城镇化进程中,牧民应对政策变迁的主体能动性及其推进草原生态治理的过程和机制。本文通过对内蒙古清水区的实地研究,探索牧区城镇化与草原生态治理的新思路。

  三、牧民城镇定居与草原新生态问题

  (一)清水区牧区城镇化实践

  清水区牧区城镇化的具体实践中,地方政府主要通过资金支持和政策引导的方式,鼓励牧民自愿迁往中心城镇,同时,发展工业与服务业创造就业岗位,促使牧民在转变生计方式的基础上实现转产增收。定居城镇也是牧民自主选择的结果。由于牧区发展仍相对落后,牧民需要通过城镇化去享受现代生活的便利。同时,随着“双权一制”的实施与草原产权的稳定,围栏放牧显著降低了牧业生产的劳动强度,造成牧区劳动力剩余,加之近年来牲畜价格低,许多牧民生产生活陷入困境,亟待寻找新出路。而牧民进城之后,草场使用权仍然属于牧民,他们还可以享受“草原生态补奖”。

  从生态治理的角度看,牧区城镇化的逻辑在于推动牧民搬离牧区、定居城镇,在实现其生产生活方式转型的基础上,减轻对草原的利用程度,达成草原生态治理的目的。这一模式的牧区城镇化呈现出典型的限制牧民和牧业流动性的特征。从现实情况看,这种人为割裂了牧民与草原之间唇齿相依的关系,造成牧区人、财、物向城镇集中的同时,也带来了牧区治理的空心化,引发草原生态治理的新问题。

  (二)草原新生态问题的产生

  牧区城镇化为草原生态治理带来新的契机,并不意味着草原生态治理的任务已经完成。随着本地牧民搬离草场,牧区治理资源流失,牧区“治理难”与“无人治理”状况给了外地人偷挖、盗采草原动植物的机会。

  草原生态是一个复合性的功能系统,人、草、畜及各种草原动植物等生物群落都是草原生态系统的组成部分。清水区荒漠草原盛产野生蝎子、苁蓉、发菜等沙生动植物。苁蓉寄生在沙生植物梭梭树、红柳树等的根部,其根系结构对于防风固沙与水土保持有着重要的生态价值。野生蝎子是草原虫害的天敌,对有效控制和预防虫害的发生起着至关重要的作用。当地牧民深知这些沙生动植物对于草原生态保护的重要意义,即使是在市场力量的刺激下,牧民通常也不会大量抓捕、采挖。如今,随着当地牧民大规模搬离牧区,在清水区,偷挖、盗采现象已经发展为普遍化的草原生态破坏行为。同时,还时常伴随着破坏牧民围栏和房屋、偷盗牲畜、打架斗殴等一系列事件的发生,外地人与当地牧民之间的冲突加剧,影响牧区的社会稳定。此外,北方草原地区自然条件总体较差,数千年来,牧民正是通过移动放牧来适应和保护干旱半干旱的草原生态环境,对抗各种自然风险。如今牧区人口和牲畜减少,导致这些灾害高发。

  “人”和“畜”是复合性草原生态系统内的关键一环。在长期牧业实践中,牧民与牲畜、草原以及其他生物群落相依相存,实则形成了一种相互适应的关系。牧民不仅是草原生态环境的利用者,同时也是草原生态环境的保护者,对于草原生态系统的维护至关重要。在当下的环境政策实践中,如果一味强调牧民搬离牧区、定居城镇,不仅会造成牧区人、财、物的流失,也会带来牧民流动性的消解与牧区社会治理资源的消失,这在影响牧民生计与草原生态的同时,最终会影响到牧区城镇化的可持续发展。

  四、牧区重建与流动性的再造

  牧区城镇化不是牧民的终结,也并非需要实现草原的“无人化”与“无畜化”。清水区通过建立牧业合作社和发展草原生态旅游业推动牧区重建和草原生态治理。值得深入分析和总结。

  (一)牧业合作社经营与牧区重建

  合作社在牧区劳动力和生产资源的整合以及社区治理能力的提升等方面发挥了重要作用。基于游牧传统发展起来的合作精神一直是牧区文化的灵魂所在。牧民对于参与牧业合作社态度积极,除城镇就业不足的因素外,牧区劳动力短缺造成的牧业经营困难也是一个主要原因。随着牧民搬迁,过去依赖家庭或大家庭合作的工作,现在都难以在家庭内部解决,且牧业经营的专业性,并非所有人都能胜任。

  随着合作社在牧区的推广,有过集体化时期合作互助经历的中年牧民开始自发探索牧区内部的合作经营之道。牧民被重新组织起来,在牧业经营需要密集人力的时候,牧民相互之间分工合作,有效解决了畜牧业经营劳动力不足的问题。为最大程度避免牧民“搭便车”的行为,使其真正成为牧业生产的主体,合作社根据牧民能力对其进行劳动调配,实现了牧区劳动力的重新整合。合作社经营实践鼓励牧民通过租赁的方式将草场流转到合作社进行统一规划利用,扩大了合作社的经营规模,而且恢复了移动和有弹性的牧业经营方式。牧民通过合作社实现了畜牧业的产业化经营和传统牧业生计的转型,提高了牧区的组织化程度和自治能力。

  (二)草原生态旅游业发展与牧区重建

  清水区牧区拥有独具特色的蒙古族草原文化与自然生态资源,在地方政府的引导和支持下,旅游业获得快速发展。草原生态旅游业主要由缺乏从事牧业经验和技能,对于经营草原畜牧业意愿也低的年轻一代牧民经营。草原生态旅游业的发展不仅吸引了大量外来游客,也为年轻人创造了就业机会,对吸引青年牧民返回牧区起到了推动作用。

  牧区草原生态旅游业的发展需要依托草原文化与生态资源,生态旅游业的兴起也激发了年轻牧民参与草原生态环境保护以及学习本土生态知识的热情。在清水区,年轻一代牧民开始采取一种欣赏、赞美的态度重新审视自己所属的传统文化。

  (三)牧区重建与牧民流动性再造

  当前北方草原牧区将城镇化建设的大部分精力放在了推动牧民城镇定居与就业上。从清水区的案例看,政府主导的牧区重建成为推动牧区新型城镇化和再造牧民流动性的制度资源。笔者认为,牧区城镇化进程中草原新生态问题治理的关键在于推动牧民重返牧区,以发挥他们在草原生态治理中的主体性作用。

  牧区重建是在尊重、顺应草原生态系统的基础上,促进牧民生计转型与多元发展,引导牧民合理回流牧区,发挥其经济、社会、生态的功能。清水区通过建立牧业合作社和发展草原生态旅游业的方式,对城乡发展资源、治理资源和牧民互惠合作规范、文化传统等进行了整合和再造,促进了畜牧产业化、合作化、专业化经营,同时也为牧民提供了更丰富的生计方式,实现了牧区社会的再组织与再创造。在清水区,以牧业合作社、草原生态旅游业等方式推动的牧区重建,为牧民提供了回流牧区的条件和动力,在交通、通讯等现代技术的支持下,牧民在城镇与牧区间往返流动成为可能,以新的形式延续着游牧时代的流动传统。通过这一方式,牧民在享受现代城镇生活便利的同时,主动参与到牧区重建中,使牧区逐渐恢复了生命力,牧区空心化现象得到缓解,也促进了牧区新型城镇化发展。

  与以往游牧时代的流动不同,牧民在牧区与城镇间流动的方式具有更强的社会适应性和生存保障性。逐水草而居是从牲畜和自然出发,强调的是牲畜在草场的流动,而城镇化背景下牧民流动是以人的自主性为中心。牧民与牧业文化是中华民族文化多样性的体现,推进牧区城镇化建设绝不能以牺牲牧民生计和牧业文明为代价。流动性的城镇化不仅没有使牧民传统的生计方式变得多余,反而为牧民提供了更多选择。

  五、牧民流动性与草原生态治理

  游牧作为一种组织有序的集体行动,必须依靠牧民间的相互合作来抵御自然风险和应对长途迁移。在这一过程中,牧民形成了一种以流动性的合作为基础的社会组织方式,牧民关于草原生态治理的本土知识正是在这一社会组织方式的支撑下发挥着作用。在当前情境下,流动性是牧民面对生计方式与生活方式变迁作出的适应策略,牧区治理的空心化与草原新生态问题产生的关键原因在于牧民的流动性在牧区城镇化过程中不断遭遇消解,导致牧民以流动性为基础形成的合作关系、组织方式、本土知识等难以发挥作用。

  牧民流动性与国家治理相关联。牧民的流动性,一方面带来了国家治理的困难;另一方面也可以发展成为辅助国家治理的力量。笔者引入牧民流动性概念,不仅将牧民作为草原生态环境保护的参与者和实践者,更重要的是强调把牧民在长期游牧经济中积累传承下来的那些仍有适用意义的组织方式、合作观念等重新整合进新时期的实践中。

  草原生态问题引发牧民生计与牧区发展问题,成为推动牧民搬迁进城的关键因素,而草原新生态问题的解决要拉动牧民回流牧区,这需要以牧民在牧区生计及发展问题的解决为前提。在清水区,城镇化背景下的牧区重建丰富了牧民生计、增加了牧民收益,为牧民流动性的再造提供了条件,进而为牧民保护草原生态环境提供了动力。牧民运用流动性的合作方式,建立起绿色屏障,共同抵御破坏草场的行为。同时,牧民在草场上经营畜牧业、流动巡逻,也起到草原火灾监测预警和维持边疆稳定的作用。

  生态状况不仅是牧民迁移进城的推力,也是拉动牧民回流牧区的动力。中国长期以来形成的定居化草原生态治理政策将牧民作为生态治理的对象,牧民无法从草原生态环境保护中受益。在清水区牧区新型城镇化与草原生态治理过程中,牧民既可以利用牧区城镇化这一草原生态治理政策加速实现自身城镇化,也可以利用牧业合作社等相关牧区发展政策维持、恢复和发展牧业生计。牧民通过在牧区与城镇间往返流动,共享政府主导的草原生态环境保护效益,既避免之前生态治理实践中出现的权益受损现象,也在城乡流动与城乡合作过程中,成为草原生态环境保护的参与者和实践者。

  综上,牧区城镇化建设对草原生态治理提出了新挑战,同时也为草原生态治理提供了新思路。在城镇化过程中,我们要认识到牧民对于城镇化的真正需求,强调并激发牧民与基层组织在生态治理中的主动性和创造性。

  结论

  从中国的草原到世界的草原,牧区开发与草原保护之间的矛盾与冲突广泛存在。内蒙古西部地区牧区城镇化与草原生态治理的实践经验表明,要全面了解当前草原生态治理所面临的挑战,不能忽视牧民的主体性地位,其中的关键在于通过牧民流动性的再造,促使牧民参与草原生态治理。与游牧通过畜群流动来实现草原生态环境保护类似,在牧区城镇化背景下,牧民在牧区与城镇间往返流动,成为推动草原生态治理的新路径。事实上,在现有的制度框架和政策体系下,大部分农村牧区在吸引外出务工农牧民回流参与乡村建设方面仍面临困境。这也正是当前乡村振兴所面临的重大挑战。在这一大背景下,作为生态屏障的中国北方草原地区,探索发挥牧民流动性特点的乡村振兴路径,成为化解草原生态保护与牧区发展的内在冲突的重要途径。

  (作者单位:包智明,云南民族大学社会学院;石腾飞,青岛大学政治与公共管理学院。《中国社会科学》2020年第3期。中国社会科学网 赛音/摘)

作者简介

姓名:包智明 石腾飞 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:马云飞)
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