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范建荣:提升定居率:宁夏易地扶贫搬迁的关键
2017年06月03日 18:02 来源:中国民族报 作者:范建荣 字号

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  近年来,生态移民所具有的解决区域贫困、保护生态环境、协调区域发展、促进民族团结等功能,已被学术界所认知。国家发展改革委、国务院扶贫办会同财政部、国土资源部、人民银行联合印发的《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》中明确指出,“力争‘十三五’期间完成1000万人口搬迁任务”。宁夏回族自治区作为全国生态移民实施较早、规模较大的省区,自改革开放以来已有组织、有计划地进行了多次大规模的生态移民,积累了一定的经验,也暴露出一些问题。其中,生态移民社区定居率低的问题必须引起高度重视。生态移民社区定居率能否得到提升,不仅关系到生态移民战略能否顺利实施,也关系到生态移民能否可持续发展,更关系到全面小康社会能否顺利建成。为了全面认识这一问题,2016年,笔者所在的课题组先后对宁夏固原市的西吉县、原州区和吴忠市的红寺堡区的重点生态移民社区进行了调研。本文基于课题组调研,结合“十二五”时期宁夏开展生态移民工作的经验,在阐述生态移民社区定居率低的危害的前提下,对产生这一问题的原因进行了深入剖析,并提出了提升宁夏生态移民社区定居率的对策和建议。

  经过多年的实践,生态移民已经成为宁夏贫困地区加快发展的一个重要途径。生态移民不仅使迁出地的生态环境得到了恢复,缓解了人地矛盾,减少了贫困发生率,为当地发展创造了更多空间,而且还使迁入地的土地资源得到有效开发,劳动力短缺现象得到缓解,加快了区域协调发展的步伐。但随着时间的推移和进程的深化,宁夏生态移民过程中也暴露出一些问题,如自发移民问题、产业发展困难、定居率低等。其中,生态移民社区定居率低是当前最为突出的问题之一。

  所谓“生态移民社区定居率低”是指:按照政策规定,已经在生态移民社区定居者占应该在生态移民社区定居者的比例相对较低的现象。据相关部门介绍,宁夏生态移民社区定居率大致在60%-70%之间。课题组在调研过程中发现,以提供就业为主的移民社区中,随处可见出租或出售房屋的小广告;以提供土地为主的移民社区中,有的住户大门敞开、窗户用砖封死,长期没人居住。一些新的生态移民看到这样的情景,也缺乏发展的信心,强烈要求返回原籍或另寻他路,这进一步加剧了定居率低的问题。当前,生态移民社区定居率低的问题已经引起了宁夏回族自治区党委、政府的高度重视。如,2015年,自治区党委要求吴忠市、红寺堡区针对“部分移民安置区空置率高的问题”,对“马渠移民安置区进行一次全面的调查摸底,主要查清安置区空置率高的原因”。

  一、生态移民社区定居率低的危害

  1.导致资源浪费

  生态移民过程中,需要政府对土地、水、劳动力、资金等生产资源进行重新组合、分配,力争使其发挥最大效用。为实现“十二五”时期生态移民任务,确保生态移民有一个良好的生产生活环境,实现“搬得出,稳得住,管得好,逐步能致富”的移民安置总目标,宁夏回族自治区政府筹集了105亿元资金,为生态移民提供了宅基地、农用土地及配套的农业水利设施等资源。比如,对于以土地安置为主的生态移民,政府除了为每户提供1套54平方米的住房和一定面积的宅基地外,还提供人均1亩水浇地,鼓励户均发展1亩设施农田;对于适度集中建房、改造原承包耕地安置的生态移民,政府鼓励户均新建集雨场270平方米、户均新建田间水柜50立方米,同时支持有条件的生态移民户均发展1亩设施农田或者1个高效养殖圈棚。此外,政府在生态移民发展设施农业、特色种植业和养殖业等方面都给予了税收优惠和财政支持政策。

  经济学理论认为,资源的有限性决定了其具有稀缺性。因此,提高资源的使用效率是做好生态移民工作的关键。在生态移民社区,资源的有限性要求移民珍惜并合理利用资源。然而,较低的生态移民定居率,不仅导致农业生产缺少人手,还使得政府为农业生产配备的水利设施无法正常发挥作用,政府为促进移民发展制定的各项“输血式”政策也难以有效实施。部分享受生态移民政策的移民占据了移民指标、占用了政府提供的资源,却没有在生态移民社区定居。这些“占而不居者”,一方面占用了移民指标、使得那些真正想通过政策移民的群体无法实现愿望,另一方面使得政府所投入的资源得不到有效利用,是对资源的极大浪费。

  2.影响社区正常发展

  为了确保生态移民社区健康发展,政府坚持把民生改善放到关键的地位,在加大生态移民住房建设力度和农业基础设施建设力度的同时,也加大了公共服务领域基础设施的建设力度。公共服务领域基础设施的兴建,不仅使生态移民社区实现了通电、通水、通公共交通、通广播电视等,也为生态移民社区的文化教育、医疗卫生、社会保障等事业提供了基础保障。比如,生态移民社区兴建的学校不仅硬件设施齐全,而且还有较好的软环境,有效解决了生态移民社区孩子的上学问题;生态移民社区兴建的社区医疗机构,有具有一定医疗水平的医务工作者,有效解决了生态移民社区移民的看病问题。

  区域经济学理论认为,一个社区要得到正常发展,必须要达到一定的人口“门槛”。如果社区人口数量低于这一“门槛”,社区的各项事业则难以正常发展;社区各项事业如果得不到正常发展,社区已有人口则会渐渐离开社区,导致社区人口进一步减少。如此造成恶性循环,最终将使社区不复存在。在现实生活中,这一恶果在许多农村已经变成了现实。在宁夏生态移民社区,较低的生态移民定居率,导致接受公共服务的人数低于经济学理论认为的人口“门槛”,已有的公共基础设施难以发挥应有的作用,继而影响了工作人员的积极性,服务水平也逐渐下降。久而久之,已有公共服务机构将慢慢“瘫痪”,严重影响社区的正常发展。

  3.影响生态移民工程进展

  经过多年的实践,生态移民的重要功能已经被社会各界广泛认可,越来越多生活在条件较差地区的贫困群众都力图通过生态移民实现脱贫意愿。然而,由于受到有限资源的制约,一些贫困群众仍然享受不了生态移民政策。

  当前,宁夏较低的生态移民社区定居率,一方面使得部分资源被浪费,一些真正想移民的贫困群众便走上了自发移民之路,对政府的管理造成了一定压力;另一方面,它在一定程度上影响了即将进行生态移民的群众的积极性,导致一些生态移民社区的空置率较高,进而对生态移民工作造成了一定的负面影响,加大了生态移民工作的难度。

  二、生态移民社区定居率低的原因

  1.选址问题日益突出,后续发展环境不佳

  随着生态移民工作的不断深入,生态移民社区选址问题日益突出,具有“近水、沿路、靠城”等良好发展环境的地址日益难寻,进而使一部分生态移民社区缺乏扎实的后续产业发展环境。特别是在整个宏观经济步入新常态的背景下,原本发展环境较好的生态移民社区也步入了发展瓶颈期。土地资源日益减少且质量较差,越来越多的移民将分得的土地纳入“托管”经营体系,又很难在当地找到新的工作,便陷入失业的境地,一些生态移民不得不外出寻求新的发展机遇。在课题组调研的几个生态移民社区中,几乎每家都有人外出打工,留在家中的人以老弱妇孺居多。

  2.社区管理水平偏低,配套设施利用率较低

  生态移民社区是国家动用了大量的人力、物力、财力建立起来的高标准、高起点的居民社区,有整齐的住宅、良好的基础设施。但由于管理水平跟不上、设施利用率较低等原因,导致了社区定居率的下降。

  社区管理水平偏低表现在两方面:一是管理人员的素质偏低。为了便于管理,生态移民社区的管理者一般都是从原迁出地的居民中选出来的。由于原迁出地的人群主要为农民,管理意识不强,管理能力欠缺。二是管理方式不善。由于社区的管理人员所管理的社区是熟人社会,因而对出现的问题大多采取“睁一只眼闭一只眼”的态度,尤其在计划生育、申请贫困补助、居民买卖宅基地等方面,一些管理人员不但没有尽到管理者应有的责任,反而纵容一些违法违规行为,助长了生态移民社区的歪风邪气,不利于整个社区健康、和谐、有序发展。

  基础设施利用率低也表现在两方面:一是教学设施利用率低。部分家长在外出打工时,也将孩子带到外地上学,社区学校的孩子数量日益减少。这不仅影响了教学参与者的积极性,还使得教学基础设施得不到充分利用。这种状况持续下去,社区学校将会面临被撤并的局面,进而造成新的“上学难”问题。这既不利于生态移民社区的发展,也不利于生态移民整体素质的提高。二是医疗设施的利用率低。生态移民社区建立起来的医疗服务点有专职医务人员和相应的医疗设施设备,在一段时间内成为社区居民看病的首选地。但与更高级别的医疗机构相比,这些医疗服务点的服务水平还是较低、服务内容也不够全面,无法解决所有患者的医疗需求。随着交通的日益便利和社区居民的需求日益提高,患者更愿意选择去往医疗水平更高的医疗机构。由于医疗服务点的医务人员是按照其服务的人数来获取报酬的,患者日益减少对他们的收入产生了较大冲击,也降低了他们的工作积极性。

  3.投机现象日益普遍

  生态移民是一项复杂的系统工程,难免存在一定的政策漏洞,这就让一些投机分子或不法分子有机可乘。在移民搬迁过程中,尽管有严格的监督管理机制,但部分投机分子还是利用个人的关系或者权力倒卖房屋、土地指标,获得房屋的所有权;或者把手头的指标卖出,从中获得利益;或者因对迁入地的发展环境不满,选择二次搬迁,造成房屋“有其名,没人住”的现象。课题组在调研中发现,固原市劳务移民社区有一些“出租房屋”和“出售房屋”的广告,表明这种现象已经公开化。在红寺堡区,出现了房屋“大门敞开”“窗户封死”的现象。据有关人员介绍,这些房屋的住户属于“候鸟型”移民,“政府来检查或给优惠了,一个电话就可以将其‘招来’”,“检查结束或者拿到优惠了,便又回到原籍或去往他处”。这些投机行为不仅严重违背了生态移民社区宅基地和土地不能买卖的规定,而且对其他已经定居的移民产生了不好的影响,不利于社区健康有序发展。

  4.移民综合素质偏低

  课题组在西吉县、原州区、红寺堡区的生态移民中通过随机抽样调查发现,文化程度在大专以上的被调查者寥寥无几;文化程度为高中的被调查者低于被调查总人数的10%;被调查者中,文化程度为初中、小学的居多;每个调查点都有一定比例的文盲存在。生态移民文化素质相对较低,进而导致其综合素质相对较低,具体表现在:第一,生态移民对新的社区发展环境的适应能力较差。生态移民绝大多数来自宁夏相对落后的南部山区,由于长期以来生活在农村,保持着传统的农耕生活方式,除了农耕生产之外缺少一技之长,很难适应新的社区发展环境。第二,一部分人“等、靠、要”的思想难以扭转。长期以来政府对宁夏南部山区的扶贫工作一直以“输血式”为主,政府补助、救济等形式的扶贫工作虽然在一定程度上改善了贫困人口的生活状况,但也导致一部分人形成了“等、靠、要”的思想。在移民搬迁后,少数移民还是难以转变观念,宁愿在家“坐等补助”,也不愿意去工作。当物价上涨、生活开支增多时,一旦缺乏收入来源,这些人就会对生态移民政策产生“失望感”,进而退出生态移民行列。第三,生态移民对政策的理解与执行能力较低。课题组发现,绝大多数生态移民都对生态移民相关政策的具体内涵了解不多,更谈不上运用政策来保护自己的权益、解决自己的问题。还有一部分人断章取义地理解一些政策,进而引起发了不必要的群体上访事件,严重影响了生态移民社区的正常发展。

  5.“特殊群体”问题突出

  宁夏的生态移民工程在扶贫开发、缓解南部地区生态环境等方面取得了成效,政府也在下大力气实现“搬得出、稳得住、管得好、逐步能致富”的移民安置总目标。但由于现有政策没有兼顾到一部分“特殊群体”,影响了生态移民工作的进展。这些“特殊群体”包括:第一,“贫困户”。尽管政府已经为生态移民提供了大量的财政支持、建立起了生态移民社区,但按照现行的政府移民住房政策标准,仍需生态移民自筹一部分资金。而部分贫困户由于缺乏这部分资金,难以实现搬迁,导致生态移民社区定居率低。第二,“单人户”。当前的政策不允许“单人户”进行搬迁,进而引发了一些社会矛盾。第三,“多人户”。按照“十二五”时期生态移民政策规定,政府只承认2009年12月31日以前的分户。该政策执行的结果,导致分配的户均54平方米的住房难以妥善安置三代、6口人以上的家庭正常生活,这大大影响了生态移民社区的定居率。

  三、提升生态移民社区定居率的对策建议

  提升生态移民社区定居率,是一项涉及多方面的复杂工程,必须协调好各方面的利益关系,采取有力措施加以解决。只有这样,才能在不断提升生态移民定居率的同时,提高生态移民的生活质量,为全面建成小康社会作出贡献。为此,笔者提出以下对策建议:

  1.高度重视定居率问题

  如前文所述,如果社区人口低于一定的“门槛”,社区就难以发挥其作用,长此以往将会影响整个社区的发展。宁夏生态移民社区现阶段就面临如此严峻的形势。因此,各级政府和有关部门必须牢牢锁定“搬得出、稳得住、管得好、逐步能致富”的移民安置总目标,在确保生态移民社区具有较高定居率的前提下促进各项事业的发展。在这个过程中,要有效处理涉及迁入地、迁出地与上级政府之间的利益关系问题,也要高度重视生态移民搬迁后的资源有效使用问题、可持续发展问题。

  2.慎重选择移民新址

  随着生态移民进程的不断深入,可供生态移民的地域资源日益减少。有的地方,由于土地资源的减少,致使以土地安置为主的生态移民生产生活难以为继;有的地方,由于产业发展环境不佳,致使以就业安置为主的劳务移民面临着严峻的就业挑战,有些劳务移民不得不返回原籍寻求发展;有的地方,为了完成生态移民的任务,将生态环境本身就极为恶劣的地区作为生态移民迁入点,甚至把已经实施过搬迁的生态环境较为恶劣的生态移民迁出地区作为新的生态移民迁入点,最终致使这些地区的移民面临着“二次搬迁”的困境,引起了生态移民的强烈不满。这些情况的出现,都是由于选址不慎导致的。因此,各级政府在选择新的生态移民迁入地时,必须采取认真科学的态度,力争为生态移民的发展奠定良好的基础,既要使生态移民感受到生产生活环境发生了显著变化,还要使其看到当地具有的发展潜力,看到脱贫致富的希望,明确自身的发展方向。

  3.优化和完善移民政策

  宁夏生态移民工作的开展,伴随着国家相关政策的变化。从1983年开始到1993年,宁夏生态移民工作是伴随着“三西”(甘肃的河西、定西和宁夏的西海固)建设同步进行的;1993年至2000年,宁夏生态移民工作是伴随着国家实施的“八七扶贫攻坚计划”逐步进行的;1999年至2007年,宁夏生态移民工作是随着宁夏扶贫扬黄灌溉工程的开展而进行的;2001年至2006年,宁夏生态移民工作是伴随着国家易地扶贫搬迁试点工作逐步铺开的;2007年至2010年,宁夏生态移民工作是宁夏自主进行的,以中部干旱带县内生态移民为主;2011年至2015年,宁夏实施了“十二五”时期生态移民工程;2016年至2020年,宁夏生态移民工作将伴随着宁夏全面建成小康社会的进程进行。随着时间的推移和发展环境的变化,宁夏的生态移民政策日臻完善,体现在移民住房标准越来越高、移民社区基础设施水平越来越高、移民发展环境也越来越好等方面。随着政府对移民工作的认识不断加深,移民政策也需要不断调整与完善,一些政策空白也需要填补。目前,迫切需要出台的有《生态移民自主选择移民方式政策》《解决生态移民社区自发移民问题政策》《劳务移民社区城市居民身份确认政策》等。

  4.提高移民综合素质

  提高生态移民的综合素质是生态移民社区稳定发展的关键,对于提高生态移民社区的定居率也具有重要的意义。提高生态移民的综合素质,需要从四方面着手:一是提高移民的基本素质。村(居)委会可以兴建爱心书屋,成立文化补习班,提高移民的文化素质和科技素质,帮助他们学习先进的农业生产技术,了解更多致富方法,为增加致富门路打下基础。二是提升移民的技能水平。社区可以联合劳动保障部门,有针对性地对移民进行职业技术培训,向培训合格者颁发资格证书,使其能够凭借一定的资质顺利实现就业;也可以邀请需要劳动力的行业或部门对移民进行有针对性的技术培训,并录用培训合格者,这样既能确保企业获得急需的劳动力,又能使培训者获得稳定的工作和收入。三是强化移民的法律观念。一方面要引导生态移民运用法律武器来维护自己的合法权益,另一方面要引导移民依法行事,不做违法的事情。四是强化移民的自我发展意识。针对部分生态移民存在的“等、靠、要”思想,要重点对他们进行思想教育和发展动员,引导和鼓励他们具有强烈的脱贫致富的主观意愿,使其实现“要我发展”向“我要发展”的思想转变,为他们通过自己的努力奋斗实现脱贫致富打下坚实的思想基础。

  5.提升社区管理水平

  一要提高工作人员的管理水平。发挥“第一书记”及村(居)民自治作用,选出政策掌握能力和理解能力、工作能力均较强的工作人员,优化干部队伍结构,进而提高社区干部的整体水平。二要强化政策宣传。重点要宣传生态移民搬迁扶持的优惠政策、鼓励政策和可持续发展政策等,消除群众对政策的误解,进而达到解决问题、缓解矛盾、和谐发展的目的。三要确保政策落实。重点要落实生态移民社区严禁买卖、租赁房屋的相关政策。相关行政部门和社区管理部门应该着力展开调查,对违反这一规定者给予相应的警告或惩戒措施。

  6.营造良好的发展环境

  加大社区发展环境的建设力度,有利于提高生态移民对社区发展的信心,激发生态移民发展社区事业的热情。发展环境的内涵呈现多样性,目前应该重点突出就业环境建设和可持续发展环境建设。具体而言:

  一要积极创造就业岗位。一方面,可以根据社区发展的实际需要,提供较多的公益岗位,这样既可以使文化素质偏低、自我就业能力较差的特殊群体实现就业,也可以改善社区环境、加强社区建设等;另一方面,社区可以与劳务公司或劳务中介合作,为社区居民提供更多的就业岗位。

  二要发展特色产业。近年来,一些生态移民社区通过加大土地流转力度,积极吸引外资,大力发展枸杞产业、硒砂瓜产业、大棚蔬菜产业等特色产业,取得了良好的成效,不仅提高了社区的知名度,吸纳了众多的劳动力,增加了居民的收入,而且为社区未来的发展奠定了良好基础。这些有益的做法应该得到推广。生态移民社区应综合运用已有资源,狠抓机遇,因地制宜地发展特色产业。

  三要提供金融支持。金融部门要积极支持生态移民社区发展特色产业,要为那些有想法、有门路、想发展、能发展的移民提供金融支持,比如降低贷款门槛、延长还款期限、为其提供更多的创业信用贷款等。此举能够提高生态移民的自我发展能力,增强其可持续发展后劲。此外,金融部门还可以与农户合作,共同创建农业生产合作社,走新型农业合作化发展之路。

  7.尊重移民意愿选择

  随着生态移民模式的不断增多,生态移民政策应该具有更多的灵活性与机动性。换句话说,在进行生态移民时,在确保生态移民任务完成的前提下,可以为搬迁者提供多种方案,并告知每种方案的优缺点,使其做到心中有数。这样,可以使生态移民者根据自己的实际情况和意愿做出合理的选择,进而减少生态移民的后续问题。比如,可以按照“按代移民”的原则进行,即按年龄状况进行移民。对年龄较小者(35岁以下者),建议实施以提供就业为主的劳务移民;对年龄较大者(36-45岁之间者),建议实施以土地安置为主的生态移民;对不愿意搬迁者,可以采取集中就近安置的方式。

  8.解决自发移民问题

  自发移民问题关系到生态移民社区的健康发展。笔者认为,对于目前的自发移民问题,应该采取鼓励措施,具体而言:

  对于已在生态移民搬迁范围内的自发移民,一要鼓励其放弃已经占有的生态移民资源,二要解决其在现居住地的实际困难与问题,主要是户籍问题。建议政府可以一次按户提供15万元补偿资金予以解决,其中10万元用作自发移民的发展资金,5万元交给自发移民迁入地政府,用以解决自发移民的各类问题。

  对于未在生态移民搬迁范围内的自发移民,一要保护其在迁出地的各种权益,二要解决其在现居住地的实际困难与问题,主要也是户籍问题。建议政府可以一次按户提供10万元补偿资金予以解决,其中5万元用作自发移民的发展资金,5万元交给自发移民迁入地政府,用以解决自发移民的各类问题。

  上述措施得以实施,必须以筹集足够的资金为前提。建议国家与地方相关部门共同建立专项资金,并做到专款专用。此外,要重点明确时间界限和实施对象。在时间界限方面,应明确规定凡是自上世纪80年代起至“十二五”时期末迁出地与迁入地均为宁夏的自发移民均在此列。政策执行时间界限由政府具体规定,凡是在规定时间内办理手续者均为有效,否则将视其主动放弃相应权利,并按规定进行统一处理。在实施对象方面,对于其他省区流入宁夏的自发移民、宁夏流入其他省区的自发移民,可以积极争取国家的支持,采取类似的办法予以解决。

  (作者单位:北方民族大学经济学院)

  【本文系国家民委民族问题研究项目“民族地区生态移民社区‘定居率低’问题调研与思考”(项目编号:2015-GM-033)、北方民族大学校级重点项目“宁夏六盘山贫困片区全面建成小康社会路径研究”(项目编号:2015MYA03)的阶段性成果。】

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