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制度建设何以促进边疆民族地区社会稳定 从价值功用到建构逻辑
2020年07月08日 15:42 来源:《西北民族大学学报》(哲学社会科学版)2020年第1期 作者:李慧勇 王翔 高猛 字号
2020年07月08日 15:42
来源:《西北民族大学学报》(哲学社会科学版)2020年第1期 作者:李慧勇 王翔 高猛

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  [摘要]党的十九届四中全会指明了国家治理体系和治理能力现代化的发展方向和战略要求。边疆民族地区作为国家治理体系重要的组成部分,其社会稳定直接关乎于国家发展和民族团结,具有鲜明的政治意义。在一定意义上讲,通过制度建设来促进边疆民族地区社会稳定,是实现边疆民族地区优良治理的最佳策略。制度体系因其结构特征和构成逻辑所显现的耦合效应、嵌套关系、吸纳能力可以在相当程度上满足边疆民族地区社会稳定治理实践的现实需求,使其更好地融入“一带一路”发展机遇之中。制度建设之于促进边疆民族地区社会稳定的价值功用主要体现于:制度建设不仅可以有效化解社会矛盾,而且可以形塑社会秩序基本样貌。也因此,实现边疆民族地区社会稳定的制度建构应该着眼于:以制度创新激发经济发展新活力、以民族区域自治制度凝聚政治信任、以制度资源推进认同整合、以制度吸纳促进少数民族代表人士参与协同治理。这既是化解边疆民族地区社会矛盾、维护社会稳定的制度性策略,也是充分释放中国特色社会主义制度优势,推进边疆民族地区治理体系和治理能力现代化的制度建构逻辑。

  [关键词]边疆民族地区;社会稳定;社会矛盾;制度体系;制度建设

  [基金项目]国家社会科学基金一般项目“‘结构—制度’框架下的边疆民族地区社会冲突化解机制研究”(项目编号:16BZZ028)

  [作者简介]李慧勇,男,内蒙古大学公共管理学院副教授,博士,主要从事当代中国政府与政治、民族政治学、民族政策与民族关系研究;王翔,男,清华大学社会科学院博士研究生,主要从事当代中国政府与政治研究;高猛,男,华东师范大学人文社会科学学院硕士研究生,主要从事当代中国政府与政治研究。

  社会治理所达致的良善社会秩序始终是人类孜孜以求的发展目标,社会秩序往往决定着一个国家和地区持续发展的机会空间,是贯穿于人类社会演进过程的命题。党的十九届四中全会聚焦于国家治理体系和治理能力现代化建设,我国边疆民族地区幅员辽阔,创新边疆民族地区社会治理,是维护边疆民族地区社会稳定、实现国家治理现代化的内在需求。边疆民族地区社会稳定状况动态标识着国家治理能力水平、关乎国家发展前途命运。站在新的历史方位,在实现中华民族伟大复兴的现代化征程中,提升边疆民族地区治理体系和治理能力,推动边疆民族地区安定有序,具有鲜明政治意义。如亨廷顿所论,“对于诸多现代化进程中的国家来说,首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由,但不能有自由而无秩序”[1]。

  诸多国家现代化成功转型的实践经验表明,国家治理体系现代化很大程度上是在既定国家制度框架下展开,既遵循其内在逻辑,又能使其日臻完善,从而实现自身与国家制度体系保持内在有机统一[2]。通过制度手段来构建民族地区良好秩序可谓当今各国实现其优良治理的最佳策略。现代化进程中诸多民族国家在探寻良方以推动民族地区社会稳定的征程中,大多数国家都自觉或不自觉地把目光投向了制度体系的构建。某种程度上也恰恰说明,制度建设是国家治理现代化的题中应有之义,推进国家治理现代化,不仅需要将制度建设摆在突出位置,而且要将制度建设与国家治理有机结合起来[3]。可以说,边疆民族地区能否实现长治久安并成功实现现代化转型,很大程度上取决于相应的制度体系能否进一步合理建构和优化。也因此,本文对以下几个问题给予了特别的关切:既然制度尤为重要,那么,我们应该在何种程度上界定制度和制度体系?一个优良的制度体系应当具备何种属性?制度建设之于边疆民族地区有何种功用?在现有的资源条件下何以发挥制度赋权的能动作用,进而推动边疆民族地区的社会稳定?凡此种种困惑的解答,都直接或间接地制约着人们观察、理解和探索民族关系的视角,也关系着边疆民族地区的发展际况和未来走向。

  一、 制度体系:结构特征与构成逻辑

  制度体系是人为设计的一套行动规则,是人类文明发展的产物。正如迪韦尔热所言:“制度是作为一个实体活动的结构严密、协调一致的社会互动作用整体,它理所当然的主要是在这个范围内设立的模式。”[4]制度体系反映着现代国家的发展程度,一个高度发达和有效运转的现代化国家很大程度上依托于复杂且科学、严谨而可靠的制度构造,它有效规范着人与人之间、人与社会之间的有机互动,不断拓展社会交往的信用基础,同时也能动地激励着社会成员的进步和创新。反之,单一、零散、孤立的制度构成既不能满足现代社会发展的多样化需求,也不能适应现代社会发展的潮流。换言之,制度之间的协作、呼应与整合才是维系政治体系合法性、有效性、适应性的周全之道——制度体系便是由各项制度构成的复杂、集成、网络化的规则系统,该系统内部容纳了政治、经济、文化、环境等各个领域的制度规则,这些规则并非算术意义上的简单相加,而是系统内部函数意义上的有机整合。可以说,社会治理体系本质上是一系列规范社会权力运行和维护公共秩序的制度与程序所组成的一个有机的制度体系[5]。那么,由此产生的更为重要的问题是,制度体系的构成逻辑如何?在发展过程中呈现出怎样的特征?

  其一,制度体系内部具有耦合效应。制度体系内部的关系通常具有三种状态,一曰独立状态,二曰耦合状态,三曰互斥状态[6]。独立状态意味着某项制度的发展与变化是独立而不受其他制度要素的影响,同时也意味着该项制度不会给整个制度体系带来改善或引致震荡。与此相对称的状态便是互斥状态,这意味着制度体系内部结构存在着竞争,但这种竞争并没有受益方,而是零和博弈的过程。如果把制度内部结构视为一个连续谱,将前面提到的两种状态视为连续谱的两端,那么耦合状态可谓是一种中间状态。具体来说,耦合状态意味着制度体系内部的制度结构是共生互补、辅车相依的关系——某项制度需求往往是其他制度的函数。当然耦合的程度和耦合的质量很大程度上影响甚至决定着制度体系的实施程度。比如刑法等强制性法律体现了强耦合关系,而风俗习惯则是耦合关系的具体表现。有效的制度体系需要建构制度内部结构不同层次的耦合实现机制,同时应当提升耦合质量,规范耦合性的基本度量,平衡耦合程度与耦合机制之间的映射关系,从而提升制度体系的有效性和适用性。

  其二,制度体系内部结构之间呈现为嵌套关系。埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇的多层次制度嵌套理论认为:“一是制度体系是可以分层的,并可将制度体系划分为宪法选择、集体选择和操作等三个制度层次;二是制度层次之间是相互‘嵌套’的,一个层次制度内容的设定和改变,取决于更高层次上的软件(制度),即一个层次的行动规则的变更,是在较之更高层次上的一套固定‘规则’中发生的。”[7]易言之,制度体系内部并非是制度要素的简单叠加,而是制度节点之间的排序归位并呈现出嵌套层次。制度的简单堆积未必能发挥1+1>2的优势,倘若制度内部要素衔接失当,1+1<2也并非没有可能。制度间的嵌套性如同螺丝和螺母之间的关系,两者若要恰到好处地衔接在一起则需要接口适当并且比例合理,由此两者的嵌套才持久稳固。制度体系内部结构亦是同样的原理,制度体系内部的结构要素并非孤立存在的,制度要素间存在不同程度的配适与衔接,并且各个制度要素本身也存在度量特征,并在一定尺度范围内实现制度之间乃至制度体系整体的均衡与稳定。

  制度体系内部的嵌套结构主要表现为纵横两方面的结构:纵向来看,制度体系内部具有位阶层次(制度体系内部各个制度要素存在一定的等级秩序),如同我们熟知的“金字塔”结构,由上至下层次分明,每一个制度层次都有自身的结构和功能,高层次容纳并统领低层次,低层次在高层次许可范围内能动调适,进而搭建了安定有序的制度系统。再从横向来看,制度体系的嵌套结构还表现为每一个层级之间相互联系,这种联系并非是单向度的直线联结,而是多向度的非线性协调与配合。同时,制度体系的内部要素往往要通过“合并同类项”的方式进行聚类整合,提升制度结构的“分辨度”,即谋求通过制度要素合并与重整的方式来发挥制度体系的最大功能。

  其三,制度体系具有吸纳能力。作为一种制度安排,吸纳的主体是代表权威的政治体系,集中体现了对政治资源的调控性以及贯彻国家意志的独立性。制度体系的目的是为了确立稳定的社会秩序,明确社会成员之间的交往规则,并且也调整着公民与政府之间互动的节奏,掌握着社会活动的总体方向。因此,一项制度从设计之初到运作执行的整个过程,必然是一个不断吸纳民意的过程。民意的吸纳是制度赖以存在和发展的必要前提,并且很大程度上影响着制度的绩效与制度的合法性。此外,制度体系的吸纳性充分体现着民主政治的内核,并且为民主政治的不断发展提供了新动力。众所周知,民主政治从某种意义上可以理解为公民自下而上的意见表达以及政府自上而下对公民诉求的回应与满足。那么制度体系设计之初便要符合民主政治的核心要求,不断建立公民与政府之间的信任关系,公民通过制度性的政治参与,可以加深公民对制度的认同、理解和支持,并且在参与之中形塑着公民政治文化的基本样态。与之相对应的是,公民的意见表达实则也促进着政府提升其代理能力与回应能力,不断提升制度运作的透明度,并且积极改善制度要素与制度环节,以不断提高制度执行的整体质量。这也说明,制度吸纳具有创造政治认同、促进有序政治参与和政治调控等作用,对维护政治稳定具有积极促进作用[8]。

  二、 制度建设之于边疆民族地区社会矛盾化解的基本功用

  倘以制度建设来推动社会安定有序的治理,则需要明晰制度体系的属性特征与构成逻辑。对今日中国而言,站在新的历史方位,致力于制度供给体系的建构,通过切实的政治建设和政治发展进程来适应社会主要矛盾的变化,不断满足人民日益增长的美好生活需要,是党的十九大提出的新的历史任务[9]。进一步而言,探索更多的有效制度安排,对各个制度层次之间的关系进行深入的理论研究,在制度体系的整体框架下推动制度创新和变革,对增强国家的制度供给能力,推动当今社会治理进展具有重要意义。由此引申而来的问题是,制度建设之于边疆民族地区社会矛盾化解具有怎样的现实功用?制度建设又以何种方式形塑着社会秩序?如前所述,制度体系复杂的结构特征和内在属性在相当程度上决定了它对于社会治理的基本功能。在制度运行和发展过程中,制度建设之于边疆民族地区社会矛盾化解的突出贡献和价值功用,主要体现在以下两个维度。

  (一)以制度建设化解社会矛盾

  社会稳定是社会自觉性的体现,它是秩序要素回应它们所处的即时性环境时作出的反应。40年改革开放之所以能够取得巨大成就,一个十分重要的原因就是我们维持了长期的社会政治稳定,制度性稳定和价值性稳定是新时代社会政治稳定的两个重要发展方向[10]。从某种意义上说,社会稳定是相对于秩序紊乱无序的一种状态,它要求社会系统内部各个单位排列有序并形成有机链条,各个要素在特定边界范围内活动,并且各个环节相互支撑,逐步形成趋于一致的社会凝聚力,从而保持社会发展的动态且相对平衡的有序状态。然而社会稳定的基本状态并非仅仅依靠社会成员的自觉性就得以顺利达致,当原有的社会秩序遭遇公共危机时,期待社会系统的自觉性来弥合社会矛盾往往是不切实际的。这是因为自生自发秩序的形成常常依赖于诸要素之间多样性的行为互动——这是一个比较漫长的过程,并且有时会滞后于时势的需求。

  秩序紊乱或社会矛盾往往致使政府的合法性减损,这时就需要政府适时作出反应,不断自觉地输入和配置新的合法性资源以增益、提振和强化其合法性,从而防止原有的合法性的递减流失。制度建构往往是化解合法性危机的可靠方案,因为良好的制度建设,是化解社会矛盾、维护社会稳定的重要保障[11]5。在某种程度上,制度建设起因于人类社会秩序的失调,而制度建设的目的之一也是调整这种失调的秩序从而恢复原有秩序的平衡。制度建设的关键是通过制度规则矫治社会紊乱、协调社会关系,相应制度的生成使社会稳定的秩序需求有了实现的技术手段。

  对于边疆民族地区的治理而言,有时一些民族因素往往成为制度治理的难题,不断审视边疆民族地区一些治理的应对策略,我们可以看出以制度建设化解社会矛盾的基本逻辑。例如,当一些事件发生后,为防止事件的进一步扩大,政府在以制度手段维系稳定的同时,时常会辅之以应急处突的手段进行管制,在治理策略上往往选用“刚性稳定”[12]115和“外压式”维稳手段[13],以期在最短的时间内恢复正常的社会秩序。这一阶段看似应急处突手段优先于制度化调控,实则是以应急处突手段刺激了制度机制的生成,亦可视之为制度建构的起点。囿于制度形成的长期性和过程性,所以在一些事件发生之初制度化策略往往要尊让于应急处突策略,但是应急处突优先策略往往难以彻底解决问题的根源,无法将社会紧张关系充分释放,隐患有可能随时再次发生。

  相比之下,这种应急处突策略优先的治理方式具有一定效率、秩序的优势,但它仅仅是暂时性的应对策略,未能从根本上舒缓紧张的社会关系。所以事态基本控制之后,在治理手段上制度化策略更具有优先性,非制度化策略则“退居二线”。“韧性稳定”[12]116的制度建构过程开始进行,在此后相对较长的一段时间里,紧张的社会关系将会通过相应的制度进行舒缓、消解和治愈。如果原有的制度难以有效发挥这些功效,就会刺激治愈社会矛盾和创伤的新制度的产生:通过出台制度、推行制度、宣传制度等一系列系统过程进行社会动员,矫治社会成员的行动偏好并引导社会成员向正向的行动轨道不断迈进。

  新疆“7·5”事件后对互联网的调控,在某种意义上则是佐证上述治理逻辑的典型例证。新疆“7·5”事件最初的动员渠道是互联网,事件发生后政府首先对有犯罪嫌疑的社交群组进行监控、追踪直至临时关闭,从而尽快恢复社会秩序,维持社会安定(2009年乌鲁木齐“7·5”事件发生后,在掌握了犯罪分子通过互联网、短信息和长途电话进行煽动和策划,境内外勾结实施打砸抢烧暴力犯罪行动的证据后,新疆迅速组织疆内各电信企业实施了“三断一限”的局部通信管制,即切断出入疆互联网、手机短信息和国际长途电话,并对国内长途电话进行限呼。至2010年5月14日,新疆全面开通关闭近一年的互联网。新疆维吾尔自治区党委宣传部通过“天山网”发布《致全疆广大网民朋友的公开信》,称:自去年7月新疆实行互联网通信管制及逐步开放以来,广大网民朋友给予了充分的理解和大力支持,为维护新疆社会稳定作出了积极贡献,也为实现新疆互联网业务的全面恢复创造了有利条件。新疆维吾尔自治区新闻发言人侯汉敏多次表示,通信管制措施为迅速有效处置“7·5”事件,平息事态,维护新疆大局稳定发挥了重要作用。“7·5”事件引发了政府对互联网用户进行制度规制的动力,事态平息后的一段时间里,政府通过制度建构来探索互联网治理的难题,期望通过制度化手段,以互联网作为切入点,对紧张的社会关系进行消解和治愈。经过探索,2016年9月30日,新疆出台了《新疆维吾尔自治区电话和互联网用户真实身份信息登记管理条例》,这是全国范围内首次通过地方立法推进电话和互联网用户实名制,标志着新疆电话和互联网用户真实身份信息登记工作步入了法制化管理轨道[14],从而通过制度化手段有效保障了互联网使用及其信息安全、便利了及时发现问题后适时追踪追惩,为新疆社会稳定打下了坚实的基础。

  如上所论,制度化解社会矛盾是一种历时性的结论,而非终局性的结论。历时性是指社会矛盾尚未得以初步管控之前,制度建设并不能在瞬时发挥积极的治愈效果,需要借以政治手段作为铺垫、以治理经验和治理实践所引致的制度需求为基础对社会原有制度缺口进行研判和确认,进而通过治理主体的能动性和创造性进行制度生成、制度整合、制度治理,从而形成良好的社会秩序、实现社会稳定的旨归。社会矛盾触发下的制度建设所具备的系统性和逻辑化特征,在相当程度上促成了制度体系延续和发展的可行路径。发展的可行路径(见图1)。

  (二)以制度建设形塑社会秩序基本样貌

  制度体系的发展创新刻画了社会发展的活力,能够不断为社会提供持续性的稳定要素,进而创造安稳有序的社会环境并且在潜移默化中形塑着社会发展的基本样貌。正是在这个层面上,诺斯把制度看作一系列用来规范和制约人们相互关系的社会规则,它通过为人们发生相互关系所提供的框架来确定和限制人们的选择集合,进而减少人们行为互动的不确定性[15]。换言之,制度体系的羁束性特征可以为社会活动提供约束、规训、裁切等功能,制度体系经由惩戒、奖励、监督、激励、引导等方式对社会关系进行调整,并为社会矛盾的缓解供给了规则系统和运行机制——通过发挥制度的自主性规制约束社会系统运作过程中的人为性和任意性,用程序规划行为运作的轨道,减少不同利益关系复杂交错中的杂沓效应。总之,制度体系真实地影响、制约、塑造着人的活动,为人的活动提供了规则、标准和模式,并将其引入合理预期的轨道,为各种活动提供了实际空间[16],进而不断规范和形塑人们的互动行为,减少社会生活的不确定性。

  制度建设不仅为社会稳定不断地提供持续性和扩散性的资源,而且承担着培育公共理性、塑造观念认知、延承代际文化的重要使命。作为一个政治社会集体的理性——公共理性是指导社会成员达成保证秩序、安全、信任及合作等公共规则,以及根据该公共规则来协调政治行为,达成和维持政治共识的重要理念[17]。对社会而言,在长期的社会发展中形成的公共理性,能够提供正义层面规范意义上的公共管理取向和社会政治价值定义,因而具有超地域政治的特性[18]。可以说,理性精神是社会稳定不可缺少的要素,一个社会的制度化水平越高,理性认知的代际均质性就越强,社会矛盾发生的阻力就越高,社会的稳定程度就会越高。不仅如此,公共理性在价值上也具有兼容调和作用,能够制约和平衡政府权力的运行,推动公共行政创新,在促进政府行为理性的同时能够帮助政府提高效能[19]。从某种程度上来说,制度可以复制、延展某种社会行为,通过制度赋权的功能使某种社会行动获取合法性,通过制度发挥示范效应引起社会成员之间的响应与效仿,提高公共理性的传播,节约社会治理的成本,从而维持社会成员日常行为的稳定性和预期性。

  总之,一个稳定的社会应当是民众与民众、民众与权威之间建立起制度化的联系,制度建设聚焦于制度与行为的互动关系,并且从已经获得某种确定状态或属性进行赋权与赋能,进而推进制度化的辐射性和延展性,并在其他空间维度上发挥示范效应,从而实现整个社会行动理性的均质性传播,最终达至一种稳定的状态和秩序(见图2)。

  一般来说,上述关于制度建设的基本逻辑也是同样适用于边疆民族地区的社会治理。近现代政治文明发展的历史实践表明,通过制度建设将社会矛盾纳入制度框架,能够为矛盾化解和治理提供重要保障[11]5。虽然对于这种普适性的治理逻辑在适用对象上需要加以区分,但是普适性的治理逻辑是对长期社会发展所提炼出的共识性理念的一种确认,是构成人类社会持续发展的基础性逻辑。这种通识性治理逻辑因其扩散性和延承性,在一定程度上可以跨越不同的区域、不同的文明、不同的民族,也在一定程度上构成了整个社会发展的“底线性价值”。只有各个民族之间共同尊重这种“底线性价值”,各个民族之间才有进一步对话和交往的基础和前提。正如习近平总书记指出:“涉及民族因素的矛盾和问题,有不少是由于群众不懂法或者不守法酿成的。这些矛盾和问题,虽然带着‘民族’字样,但不都是民族问题。要增强各族群众法律意识,懂得法律面前人人平等,谁都没有超越法律的特权。”[20]在这里,法律作为社会公共理性的具体体现,是各族人民共同遵守的“底线性价值”,是各族人民彼此沟通、交往和发展以及社会治理的通识性逻辑。

  然而,改革开放以来,社会发展的脚步变快,各民族跨区域流动进入活跃期,使得边疆各个民族地区的发展环境发生深刻变化,为了避免陷入价值相对主义和虚无主义的泥潭,就更加需要优先认可具有普适性的治理逻辑。但是这并不意味着处置方法的等量齐观而忽视边疆民族地区的实际情况,因为我们很难通过一个一劳永逸的制度安排来实现边疆民族地区经济社会持续发展。通识性的治理逻辑往往以提取最大公约数的方式提取最低必要限度的内涵,边疆民族地区在适用时要结合实际需要加入能动的经验判断。至于制度设计为何,不同地区的基本形态也是不同的。总之,我们要领会一种方法论认识,不能把民族地区的特殊性混同于研究方法的特殊性,亦不能把研究对象的民族性混同于发展思路的“民族化”。

  厘清了制度建设的适用逻辑之后,需要进一步讨论的问题是,制度建设是如何形塑边疆民族地区的社会秩序的?或曰,民族地区的特殊性和民族性在制度建设中是如何反应的?

  首先,制度建设通过支持风俗习惯以提升其民族认同性。有些风俗习惯是少数民族私权秩序的自生自发反应,从诞生之日起就具有民族性,因而风俗习惯往往会成为某少数民族区别于其他少数民族的重要表征。事实上,传统文化、伦理道德和风俗习惯等非正式制度,正以其独特的方式影响着利益矛盾治理的正式制度能否得到民众内在价值观念认同、政治生态文化支持、伦理道德自觉接受等方面的考验[21]。倘若制度建设能够以少数民族的习惯、风俗、惯例等好的部分为基本原料并且将其抽象为行动规则,无疑会增进民众对规则制度的亲近感和认同感,进而唤起人们遵守规范的主动性和自觉性。质言之,制度建设若能与传统风俗习惯达至有机融合,不仅能够有效降低制度实施的成本,而且可以有效提升制度实施的效率和效果,从而对塑造优良稳定的社会秩序具有重要的促进作用。

  其次,制度建设通过包容各民族文化精神以提升其兼容性。制度设计是少数民族文化与精神的宣示和结晶,正如黑格尔所言:“民族的伦理、民族的法制、民族的风俗以及民族的科学、艺术和技能,都具有民族精神的标记。”[22]制度规范可以视之为一种缜密的规范体系——在坚持社会主义基本价值在文化多样性中核心地位的同时,又能恰当尊重差异、包容多元[23]。进而言之,现代制度规范更需要以一种严谨、抽象和规范的术语和范式表达来阐释、尊重和不断回应少数民族地区优良文化风尚和精神需求。因为这种以平等、公正等关怀为价值取向的制度规范,能够不断呼应少数民族稳定的心理预期和共同价值理念,进一步增强对中华民族的认同感。

  最后,制度建设通过调整利益关系以增强其统合性。人类一切政治制度的建立都是围绕着利益关系建立起来的,同时也服务于社会成员的共同利益。民族地区也不例外,随着市场经济下竞争的加剧以及族际交往的不断增多,少数民族民众对自身的利益诉求也在不断增强,有时会引发一些矛盾并给社会治理带来一定挑战,所以妥善协调竞争性利益关系需要制度建设发挥其作用。因为制度的首要功效就是整合社会、协调利益关系。以利益关系的均衡和利益秩序的稳定为活动的主要方向的制度体系能够凭借其合法效力对社会利益关系进行权威性调控,从而促使社会秩序稳定运行[24]。当代民族利益关系具有高度复杂性,往往和民族问题、社会保障问题、宗教文化问题、生态问题等交织叠加。以制度建构、民族政策等手段来平衡协调利益关系,既是我国政府对少数民族地区的特殊性与实际治理需要的高度关切,也是我国民族政策的传统优势所在。

  三、 制度建设助推边疆民族地区社会稳定

  边疆民族地区社会不稳定是诸多要素共同作用的结果,因此以制度建设构建稳定的社会秩序将会呈现多元立体式格局。改革开放四十年来,经济利益、文化观念等因素复杂交织的社会环境,促使我国社会经历了一些重要的社会变迁,一些社会问题也随之而来。首先,边疆民族地区因其独特的自然环境因素和历史人文因素,在经济发展中,边疆民族地区在国家总体发展格局中处于相对边远地区,一时发展会慢一点。近年来国家采取各种政策和手段大力推动边疆民族地区发展,但是在市场经济竞争博弈中,因受到一些区域环境限制,对边疆民族地区的发展会产生一些影响。其次,边疆民族地区的稳定和发展在某些层面仍然受到不同程度的意识形态的威胁。例如,境外势力的干预和渗透在一定程度上威胁着边疆民族地区的社会秩序。再次,伴随着改革开放的深入发展、国家整体发展战略的宏观调整,边疆民族地区经济社会的不断发展以及民众利益诉求的增长,也不断激励着民族区域自治制度等制度的不断完善。最后,面临市场经济条件下个体和组织利益诉求的多元化转向,使得基于法律许可范围内的常态化、制度化、精细化的利益传达、利益整合机制的需求更加强烈。只有通过合理的利益传达与整合机制,才能有效串连和凝聚边疆民族地的发展动力,才能有效抑制“向心力松动”对边疆民族地区发展造成的不良影响。可以说,现代社会发展进程中的以上问题的出现具有客观性,但是这些问题在很大程度上对边疆民族地区的社会稳定和发展产生了极大的张力,通过制度建构和完善来回应这些问题将成为社会转型发展的必然要求和能力考验。显而易见,在试图通过制度建构不断推进边疆社会治理的现代化进程的不懈探索中:从制度的功能维度来看,应注重以发现和解决问题为导向,以充分发挥制度功能为主要抓手,进而充分释放制度体系的正向效应以黏合汇聚相应治理资源,在深层次上促进边疆民族地区社会稳定。当然,从制度的效果维度来看,对影响边疆民族地区的一些不稳定因素,国家可以通过制度化的手段将这些产生矛盾的因素整合于制度框架内部解决,具体的制度建构思路如图3示意。

  (一)制度促动:以制度创新激发经济发展新活力

  习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会的讲话中指出:“改革开放40年的实践启示我们,制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”[25]从社会实践层面来看,通过制度建设和创新助推社会经济发展是经过改革开放的伟大实践所验证的;从学术理论研究层面来看,以制度建设促动区域经济的发展在学理上可以追溯到诺斯的制度创新理论。诺斯认为,“制度创新可以在一个动态变化的过程中不断界定和明晰产权,从而形成关于创新的激励机制,降低‘搭便车’等机会主义的可能性,降低交易费用,解决制度的不均衡问题,并减少未来的不确定因素,不断实现有效率的经济组织对无效率经济组织的替换,最终促进经济的不断增长”[26]。一般来说,制度创新以交易费用作为制度创新的原动力,制度主体通过分析权衡受益成本而形成制度偏好。质言之,通过制度建设降低交易成本,优化社会利益与个人利益的配置方式,可以有效整合生产要素、创制激励机制以提升生产效率。可以说,制度创新是区域经济发展的核心性要素,并且是一个地区发展的源动力。以制度创新推动边疆民族地区经济发展,不断释放改革开放和发展的社会红利,不断增强人民群众的获得感和幸福感,对于推进边疆民族地区社会稳定和长治久安具有深远意义。

  当前,边疆民族地区应继续深入贯彻落实新发展理念,以制度建设不断激发经济内生动力,更加注重推动高质量发展,不断提高自身发展能力和水平。2019年3月,习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会审议通过的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》[27],为推进新时代西部大开发形成新格局作出了全面部署,为我们进一步思考边疆民族地区以制度创新激发经济发展新活力提供了重要参考。具体来看,首先,边疆民族地区应从国家的顶层制度设计中不断寻求经济发展的机会空间。例如,“一带一路”战略的实施使得边疆民族地区的角色定位由“边缘”逐渐转化为对外开放的前沿阵地,与之相适应,边疆民族地区需不断完善建构与顶层设计相配适的制度体系,充分利用地缘优势拓展对外经济贸易,使民族地区在服务“一带一路”战略大局中大有可为。在良好的制度建设和政策法规的不断落实中,边疆民族地区甚至可以在发展中超越传统的“地理上偏远、经济上落后、文化上保守”的传统边疆形象,建设一个经济发展、文化繁荣、政治昌明、社会稳定的新时期现代化边疆[28]。其次,以制度规范厘清经济发展的重点、权责,不断落实边疆民族地区经济发展主体责任,推动边疆民族地区在新发展理念的引领下高质量发展,促进边疆民族地区经济社会发展与人口、资源、环境相协调。再次,不断优化投资制度,积极吸引各种投资流向边疆民族地区,并依托其自然资源、旅游资源、民族文化、沿边开放政策等优势探寻经济增长点。最后,不断调整产业政策,保持边疆民族地区农牧业基础性地位,延伸产业链条,实现农牧业的现代化、集约化、产业化、市场化;不断促进边疆民族地区资源型工业的发展,发挥其地域和文化优势大力发展旅游业和服务业。

  (二)制度调和:以民族区域自治制度凝聚政治信任

  政治信任是民众对政治体系的期待、确信以及肯定,是一种建立在与权威当局直接或间接互动的基础上的一种政治心理,“是对维持合乎道德的社会秩序的期望”[29]。政治信任是民众对政治体系的情感与评价的综合反应——既对政治体制的正当性与政治稳定具有正面意义,又为衡量民众对政治支持力度提供了重要指标[30]。可以说,作为政治发展的重要指标,政治信任反映了政府被民众认可的程度和合法性基础。社会成员对抽象规范系统的信任实则是对制度性承诺的信任,制度的科学性、制度的供给能力和执行能力是政治信任不可或缺的制度基础,周延而有效的制度体系是修复社会不稳定的根本选择。事实上,在政治系统运行过程中,民众对政治体系的信任不仅是其遵从政府政策的心理基础,更是影响政治支持、促进政治体系稳定运转的重要因素[31]。

  对于边疆民族地区而言,民族区域自治制度则扮演了培育和塑造民族地区政治信任机制的重要角色——它是国家对地方非均质化授权的重大创举,并为我国的民族区域自治提供了合理性、合法性、有效性的外在设置。在这个意义上,可以说民族区域自治制度的落实程度直接关乎于民族地区社会的稳定及政府的合法性。就目前的治理实践而言,还需要始终坚持和不断完善民族区域自治制度:在维护国家政令统一和畅通的前提下,深入贯彻落实宪法和民族区域自治法,不断推进配套立法工作,始终坚持用法律保障民族团结和巩固社会稳定。具体而言,首先,对于那些来源于民族工作实践的,对民族治理体系和治理能力具有方向道路、意识形态、价值观念作用的新观点、新理念、新办法,应当通过立法的方式上升或转化为新的法治规范,用以推进新时代中国特色社会主义民族事业的稳健发展[32]。其次,在制度贯穿民族工作的各个领域和环节、以制度规范民族关系、推进民族事务法治化的治理过程中,需要努力做到统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合,力求不断实现制度、法治与民族地区地方经验的有机融合。最后,要警惕“三股势力”利用民族、宗教、人权等问题挑拨民族关系,落实国家安全法,筑牢边疆民族地区安全稳定屏障。为解决这些问题,新疆维吾尔自治区在治理实践中探索出诸多有益经验,2016年1月1日起正式施行的《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》为推动新疆地区民族事务治理、巩固民族团结、维护社会稳定提供了重要制度保障。近年来,新疆依照《中华人民共和国民族区域自治法》等法律规定,加快地方性法规的立法进程,先后出台了《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》《新疆维吾尔自治区去极端化条例》,为遏制、打击恐怖主义、极端主义提供了有力的法律武器[33],满足了新疆各族人民对安全的殷切期待,维护了社会和谐稳定和长治久安。

  (三)制度整合:以制度资源推进民族共同体建设

  从某种程度上来说,制度整合可以增强各种制度之间的有机联系,增加一致性、统一性和聚合性,减少制度之间的矛盾和不利因素,增进整个制度体系的整体性、协调性和有效性。换言之,制度整合是促进制度定型、提升国家与社会治理的效率和水平,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径[34]。对于中国这样的统一的多民族国家,民族构成的多样性不仅仅具有数量、类型、规模上的人口统计学意义,而且还具有深远的政治心理学意义,它直接关乎于多民族国家社会凝聚力的聚合与构建,更关乎于社会稳定秩序的心理基础。爬梳党和政府重要历史文本不难发现,“中华民族共同体理念早已长期内嵌于政治话语逻辑之中,2018年‘中华民族’入宪实则叠加了中国共产党在处理民族关系、构建民族共同体问题上颇为厚重的反思与沉淀,亦是立基于现实经验、响应时代需求的综合性考量”[35]。“中华民族”入宪所蕴含的制度理性和现实意义仍需进一步深思——如何在保障各民族成员的利益的同时又不减损民族共同体的整体利益?如何在统一的政治单元利益下保证族际间的有效整合并和睦相处?

  中国社会转型的范围广泛而内容深刻,其结果也使得改革开放前的均质社会结构逐渐分化、社会利益结构日趋多元化,由此产生的利益表达、群体矛盾等使得边疆民族地区的社会治理也面临着一些挑战。为了有效回应因社会发展转型而产生的挑战,政治吸纳和整合能力的重要性和紧迫性便日益显现。作为边疆民族地区社会治理现代化的重要内容和主要任务,民族认同与国家认同的有效融合可以说是实现民族团结、解决不平衡不充分矛盾并实现国家治理现代化的重要保障和文化基础[36]。在实现中华民族伟大复兴的征程中,重视国家认同的建构仍然是国家统一和稳定的必备条件[37]。然而,应当在怎样的维度实现国家认同和民族认同的有机整合?

  以上诸多问题都是建构民族共同体、维护社会稳定而需要回应的重要话题。在具体的策略层面,思想方面的教育引导必然不可缺少,但法律、制度与政策的保障可能更为重要。因为旨在促进民族融合的法律、制度和政策更能长效发力、更有利于保障各民族实现融合[38],从而进一步提升国家认同。从国家合法性的层面来看,制度能否发挥相应的整合作用是提振国家认同、增强国家合法性的关键变量。国家需要通过制度建构不断保障各民族作为异质性因素延续本民族及其文化的权利,由此不断提振各民族对国家的认同感。具体来看,“建构‘一元主导多元并存’的社会价值观形态,是保证我国社会秩序成功建构,达致良性运行的必由之路”[39]。在这方面的治理实践之中,内蒙古自治区已经成功连续开展了35个“全区民族团结进步活动月”活动,逐渐形成了民族团结进步的内蒙古特色制度模式,在铸牢中华民族共同体意识、增强国家认同方面发挥了重要的功用(内蒙古自治区成立以来,自治区各族人民群众像爱护眼睛一样爱护民族团结,像珍视生命一样珍视民族团结,民族团结像一条红线贯穿在自治区工作的方方面面,形成了各族人民共同团结奋斗、共同繁荣发展的大好局面。自治区持续开展民族团结进步宣传教育和创建活动,民族团结进步教育内容不断创新,以党的民族理论和民族政策、中国梦、社会主义核心价值观、中华优秀传统文化、“两个共同”理念、“三个离不开”思想、“五个认同”意识以及“八个坚持”等为主要内容的民族团结进步教育得到广泛开展,正确的祖国观、历史观、民族观得以牢固树立。民族团结进步创建活动形式不断丰富,每年开展“全区民族团结进步活动月”,形成了民族团结进步的内蒙古模式,对维护和巩固民族团结、边疆安宁和祖国统一起到了重要作用。参见张吉维、李慧勇等《各族人民当家做主——内蒙古政治建设70周年》,内蒙古人民出版社2017年版,第24页。)。边疆民族地区的社会治理可以借鉴内蒙古自治区的有益经验,创办相应的特色活动,以制度资源持续推进民族共同体建设。

  (四)制度吸纳:充分发挥少数民族代表人士的积极作用

  建国以来,党和国家一直高度重视少数民族地区群众的政治参与,在少数民族地区逐步构建了较为完善的利益表达途径、程序和机制,最大限度地保障和实现人民群众的政治诉求。改革开放四十年来,广袤的边疆民族地区在各行各业涌现出许多杰出的代表人士,他们对民族地区的经济社会发展作出了重要贡献。这些代表人士与民族地区的人民群众保持着亲密的联系,在表达民众诉求、维护民众利益、提升政治认同等方面发挥着重要的作用。从这个层面而言,在党和政府的主导下,不断加强少数民族代表人士吸纳制度建设,建立多元协同治理机制,对推进民族事务治理体系和能力现代化具有重要意义。

  习近平总书记指出:“少数民族代表人士,有的是历史形成的,有的是时势造就的,在群众中影响大,一定要团结在我们身边,做到政治上尊重、工作上关心、生活上关照,发挥好他们咨政建言、协调关系、引导群众、化解矛盾的作用。”[40]少数民族代表人士整体上拥有较高的政治责任感,可以有效地汇聚吸纳民族地区的社会资源,是影响多民族国家族际政治整合的重要力量,对民族地区的社会治理机制的运行和治理能力的提升具有重要影响。一般来说,在民族交往的过程中,少数民族代表人士之间关系的融洽度往往会影响到族际关系的亲疏,往往对本民族成员有着较强影响力。少数民族代表人士的政治态度对本民族民众往往具有示范效应。少数民族代表人士要积极发挥带动少数民族群众提升本民族的国家认同感的作用,并主动支持国家各方面建设,维护边疆地区的稳定。

  通过制度吸纳,将社会各界少数民族代表人士与普通群众有机融入民族地区的治理能力现代化建设之中,将协商民主通过制度安排有机嵌入民族地区基层社会治理,是提升民族地区治理能力现代化的重要治理目标。具体来看,应不断加强协商治理的制度供给和机制创新,发挥基层党组织的主导作用,拓展协商途径,培育公共协商理性,从而提高参与主体的政治能力,进而推进民族地区基层治理现代化[41]。在这方面,新疆维吾尔自治区开创了基层治理的有益探索,创造性开展“访惠聚”驻村工作,坚持立足实践、扎根基层、倾听群众心声、汇聚民情民意、直接服务群众等工作原则,为实现边疆地区的民族团结和社会稳定提供了重要的经验借鉴[42]。

  由此可见,当今世界如何处理好国内的民族问题,协调好民族关系从而保证社会秩序的稳定和发展,已经成为多民族国家所面临的共同问题。从某种意义上说,通过不断加强制度建设可以在相当程度上为边疆民族地区建构良性的发展秩序。正如哈耶克指出,“良好的制度、利益共享的规则与原则,则能够正确地引导人们最恰当地运用其知识进而切实有效地引导其社会目标的实现”[43]。通过制度建设和制度体系的不断完善,可以助益于边疆民族地区增强民族认同、优化协调民族关系、加强民族凝聚力,从而实现社会稳定。正是在这样的意义上,制度建设被寄寓了相当程度的核心期待。十八大以来,中国开启了以制度建设为核心的“国家治理体系和治理能力现代化”之路,完善治理制度显然成为提升当今社会治理质量的重要选择[44]。在维护边疆民族地区社会稳定的治理实践中,在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,充分发挥人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等中国特色社会主义制度优势,不断构建和完善边疆民族地区社会治理的制度体系,对推进国家统一、社会稳定、民族复兴具有更为根本和深远的意义。那么,对于未来可能出现的问题,我们或许可以从制度建设的维度加以审视,从制度结构内部的运作逻辑和价值功用中探寻可能的答案。

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作者简介

姓名:李慧勇 王翔 高猛 工作单位:内蒙古大学公共管理学院,清华大学社会科学院,华东师范大学人文社会科学学院

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