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【文摘】王延中 龙玉其:我国养老服务体系建设的进展、问题与对策
2018年06月05日 16:04 来源:《中国浦东干部学院学报》 作者:王延中 龙玉其 字号

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  一、养老服务体系建设的紧迫性与发展现状 

  (一) 人口快速老龄化迫切要求加快养老服务体系建设

  人口老龄化是人类文明进步的重要标志,同时也给经济社会发展带来严峻挑战。我国在2000 年就已经进入了老龄化社会。截至2016 年底,我国60岁以上人口达23086 万人,占总人口的16. 7%%;65岁以上人口达15003 人,占总人口的10. 8%。

  我国人口老龄化的以下几个特点迫切要求完善养老服务体系:一是老龄人口总量大。二是老龄化速度快。三是人口高龄化。

  (二)养老服务体系的发展现状

  目前我国涉及养老服务方面的政策文件达到80 多个。我国养老服务体系的发展呈现如下特点:一是养老服务体系的发展目标是实现“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”。二是积极推进养老服务的社会化与市场化发展。三是积极推进养老机构建设,重视提升养老机构服务质量。四是越来越重视居家养老和社区养老的发展。五是越来越重视医养结合与老年护理服务。

  在实践中,我国养老体系建设取得积极进展,以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步形成,老年宜居环境建设持续推进,老年人社会参与条件继续优化,老年人精神文化生活日益丰富,老年人优待项目更加丰富、范围大幅拓宽,老年人的获得感和幸福感明显增强。

   二、我国养老服务体系建设存在的主要问题 

  我国养老服务体系建设存在一些尚待解决的重要问题,主要包括以下几个方面:

  1. 不同养老机构的定位不明确,兜底性、大众化服务提供不足,养老服务供求错位

  不同养老机构的定位不明确、收费水平与收入能力不相适应、机构位置偏远等原因,导致养老机构床位数量不足与入住率不高并存,养老服务供求错位。公办养老机构对“三无”、贫困老人基本养老服务的兜底作用不突出,忽视了“保基本”。各类养老机构倾向于对健康、年轻老人提供服务,而对失能、半失能老人的服务提供不足。公办养老机构的收费水平相对偏低,很多老年人排队等候。民办养老机构收费水平相对较高,许多老年人难以承受,平均入住率低,还有大量的床位处于闲置状态。

  2. 养老机构人员数量不足,素质不高,专业化程度较低,难以满足养老服务需要

  一方面,养老机构管理人员的素质和能力较低,相当一部分是下岗职工和改行转业人员、退休人员,整体年龄偏大、专业知识储备不足、养老机构管理经验与能力不足;另一方面,护理人员数量严重不足。

  3. 民办养老机构的管理运营能力和营利能力较弱,“造血”功能不足,过于依赖政府支持调研发现,民办养老机构的管理运营能力较弱,缺乏足够的资金、设施与人员投入,管理服务水平较低,人员工资与运行成本较高,相当一部分民办养老机构收不抵支,绝大多数处于亏损状态或者勉强维持生存。

  4. 社区、居家养老服务机构数量较少,服务能力较弱,服务的精准化和专业化不足

  主要问题为:一是由于消防、环保等因素制约,难以找到合适的房屋。二是新建小区养老服务设施建设不到位。三是缺少社区、居家养老服务发展的规划和系统、具体的政策文件。四是社区、居家养老服务的对象不够精准。五是专业化、连锁化养老机构对社区、居家养老服务的延伸不够。

  5. 医养结合重医轻养,过于强调医养机构建设,忽视了医养资源与机制整合

  一是医养结合的重心存在偏颇,重医轻养。二是过分强调医养机构建设,忽视了医养资源与机制的整合。三是存在资源浪费和滥用的风险。四是医养结合对社区、家庭的延伸不够。此外,一些医养结合机构考虑成本等因素,对失能、半失能老人的医养服务提供不足。

  6. 农村养老服务体系十分落后,存在诸多方面的问题,农民养老服务令人堪忧

  主要表现在:一是农村养老服务机构的数量不足。二是农村养老服务机构的设施比较简陋。三是农村养老服务机构的管理服务水平较低。四是社会工作者、志愿者、公益性服务组织对农村养老服务的参与不够。

  我国养老服务体系存在上述这些问题的原因是多方面的,主要包括以下几个方面:

  1. 政府在养老服务体系中的职责定位不清,福利性、兜底性养老服务提供不足

  政府在养老服务体系发展的职能定位不清晰,存在不同程度的越位、缺位和不到位问题。

  2. 对养老服务的财政投入不足,转移支付机制不完善,投入方式不合理

  财政投入总量的不足和投入机制的不完善是制约养老服务体系完善的重要原因。

  3. 相关优惠和支持政策落实不到位,民办养老机构发展的动力不足

  对民办养老机构的支持力度不大,相关优惠和支持政策流于形式。一是土地划拨政策难以落实。二是民办养老机构的信贷支持政策难以落实。三是优惠措施落实不到位。

  4. 民办非营利性养老机构的定位与属性不明确

  目前民非养老机构的民办非企业性质,并不完全合适,并没有处理好民办与非营利的关系,没有精确地概括民非养老机构的属性与法人地位。

  5. 政策的科学性、操作性和精准性不够,缺乏有效的激励约束机制

  在推进养老服务体系建设的过程中,中央和地方均出台了一系列政策文件,但是,大多数政策的操作性和精准性不够,政策意图难以落到实处,政策效果大打折扣。

  三、完善我国养老服务体系的对策建议 

  (一)构建“政府主导、多元参与、兜底线、保基本、多层次、专业化”的养老服务体系

  总体而言,应该构建“政府主导、多元参与、兜底线、保基本、多层次、专业化”的养老服务体系,以满足各类人群差异化的养老服务需求。

  (二)明确政府在养老服务体系中的职责定位,加强和改进财政投入,完善政策体系与实施机制

  1. 明确政府职责定位,保障兜底性、福利性养老服务供给,建立基本养老服务制度

  需要牢牢把握政府在养老服务中“兜底线、保基本、扶市场”的职能。保障低收入者、贫困老年人和特殊老年人的兜底性、福利性养老服务需求。发挥政府在基本养老服务资金支持、宣传引导、统筹规划、政策制定、法制建设、监督管理、人才培养等方面的作用。明确公办养老机构的公益性职能,强化公办养老机构在保障“三无”人员、贫困人口、特殊老人基本养老服务提供中的托底作用,确保基本养老服务的公平性。同时,建立基本养老服务制度,在发挥家庭和个人作用的基础上,实现各类老年人“人人享有基本养老服务”的目标。

  2. 加大兜底性、福利性和基本养老服务财政投入,明确投入重点,完善投入方式

  进一步加大中央和地方各级政府对养老服务的财政投入力度,将养老服务投入纳入财政预算,增强财政支出的约束力。加强监督检查与信息公开,严格落实社会福利彩票公益金50%以上用于养老服务业的政策规定。建立基本养老服务财政转移支付机制,平衡地方财政支出压力,加大中央财政对中西部地区尤其是农村地区基本养老服务的转移支付力度,支持中西部地区和农村开展养老机构和养老服务设施建设。

  3. 发挥政府在养老服务中的管理和监督职能,完善养老服务的管理体制

  加强民政与发改、公安、卫计、住建、食安、环保等部门的协作,建立部门协调机制,明确部门责任,实现部门之间的权责一致。可以考虑调整相关机构设置,从应对人口老龄化的战略高度成立老年总局。

  4. 提升养老服务政策的精准性,建立政策实施的考核与激励约束机制

  建议重新梳理、评估和完善现有的政策文件,对其中比较笼统、含糊的条款进行细化,制定配套的政策实施办法。在政策制定与实施过程中,准确评估不同健康状况、生活自理能力、收入水平老年人的养老服务需求,把握不同地区之间需求与能力的差异性,制定分类指导的政策条款,精准施策。中央层面建立养老服务政策实施的激励与约束机制,将政策实施评估结果作为中央财政投入的重要依据。

  (三)培育和壮大养老服务提供主体,形成多元化、多层次、专业化的养老服务供给局面

  1. 在体现公益职能的基础上积极推进公办养老机构公建民营改革

  积极推进公办养老机构改革,提升公办养老机构的运营活力和效率。有序推进公办养老机构转制成为企业或开展公建民营改革。

  2. 大力发展市场化的民办养老机构,提升其管理运营和服务能力

  引导民办养老机构提供差异化、多层次的养老服务,促进竞争性市场的发育,提高民办养老机构的营利能力与收益。政府对生存运营型投入与发展型投入并重。

  3. 取消民非性养老机构类型,加强对民办养老机构的培育与支持力度

  建议取消民非养老机构类型,要么转型为公益性组织,要么完全走向市场化,统一定位为企业性民办养老机构。政府在相关优惠与支持政策方面要公平对待各类养老机构,在民非养老机构尚未实现转型的现实情况下,统筹考虑公办养老机构、民非性养老机构、企业性养老机构的支持政策。

  4. 大力培育社区、居家养老服务机构,完善社区、居家养老服务模式

  应该出台落实全国老龄办等十部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》(2008)的实施细则,细化居家养老服务的支持政策。从人力、物力、财力、政策等方面加强投入,加大力度培育社区、居家养老服务机构。

  5. 在加强护理型养老机构建设的同时重点推进医养资源与机制的整合

  整合运用医、养、护三方面的资源,提高医养结合机构的能力和服务供给效率。深入推进养老服务供给侧改革,出台促进医、养、护一体化发展的具体政策文件。

  6. 建立区域性农村养老服务中心与服务网点,全面推进农村养老服务体系建设

  加强农村养老机构的布局与服务网点建设,根据人口数量、地理分布、经济发展程度与区位优势,在县域范围内建立若干区域性养老服务中心,辐射周边乡镇和村庄。同时,整合利用农村公共服务体系建设资源在各村庄建立养老服务网点。

  (摘编自《中国浦东干部学院学报》2018 年第2 期第12 卷《我国养老服务体系建设的进展、问题与对策》 ,周学文/摘编

  

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姓名:王延中 龙玉其 工作单位:

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