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李明欢:当代国际移民发展趋势及主要国家的政策应对
2018年07月16日 12:01 来源:《世界民族》 作者:孔敬/摘编 字号

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   根据联合国公布的统计数据,截至2015 年,中国海外移民总数约1000万,在全球海外移民大国中位居第四。因此,全面了解国际移民动向及其对本国社会生态的影响,制定既适应本国国情、又不违背基本人权与国际公法的国际移民政策法规,无疑具有重要的现实意义。

  一、国际移民态势: 数量、构成与趋势

  根据联合国经济与社会事务部于2016 年更新的在线数据库资料,从1990 年到2015 年的25年间,全球国际移民总人数从1.53 亿增长到近2.44 亿,绝对人数增长约9100 万,同期国际移民在全球总人口中所占比例也从2.9%上升到3.3%。

  相关数据显示,无论发达地区或不发达地区,国际移民总量都在上升。进入收入水平较高且社会福利相对完善之发达地区的国际移民总量,在同期总人口中的比例从1990年的7.2%上升到2015年的11.2%,而发展中国家和地区的增长比例则相对缓慢。

  就国际移民分布的比例而言,在既往25年内,以北美增加最为显著:北美移民比例从占全球移民比例之11.1%猛增至22.4%;欧洲、澳洲基本持平;反之,非洲、亚洲、拉美的移民人数虽然总量增加,但在全球移民中所占的相对比例则呈现下降趋势。

  美国是全球第一移民大国,2015年数据显示,美国接纳的外来移民总数已经达到466万,而且仅仅在1990年至2015年的25年间,美国外来移民总量就整整翻了一番。同期移民总量增长比例位居前三的国家依次是泰国、西班牙和阿联酋,这三个国家的移民均以外来劳动力为主。

  考量国际移民接纳量的另一重要指标是国际移民在本国人口所占比重。数据显示,国际移民占比最高的前三国阿联酋、卡塔尔和科威特均为中东产油国,而新加坡则因近20多年来大量引进各国人才促成外国移民比例几乎翻了一番。

  二、各国政策应对:基础、演化与特性

  承认民族国家 (nation-state) 或主权国家 (sovereignty) 拥有控制国境、界定国民身份之威权,是国际移民 (international migration) 或跨国移民 (transnational migration) 政策具有合法性的首要前提,然而,各国政府以自身利益为主导而具体制定的相关政策法规,亦彰显出不同的倾向与特性。纵观当今世界主要国家的移民政策要点,可基本归纳出如下三大要点。

  1. 主要移民接纳国都将移民事务纳入国家安全事务范畴,在国家层面上建立专门主管国际移民事务的机构,推动、督促相关政策能够被有效付诸实施。

  美国在国家层面上将移民事务直接纳入“国土安全部”的管辖范围。2001年9.11事件之后,美国一直力图强化移民审核的中央集权管理。2003年,美国成立了国土安全部,并将已建立半个世纪的“移民归化局”一分为三,成为“国土安全部”之下的三个分支,即“美国公民与移民服务局”、“美国移民与海关执法局”及“美国海关和边境巡逻队”。

  澳大利亚是另一个重要的移民接纳国。澳大利亚主管移民的机构于1945年建立,正式命名为“移民部”并沿用该名称近30年。进入21世纪后,“移民”转而成为“公民”问题。在频繁发生于欧美等国的恐怖袭击事件中,不少肇事者实际上已经拥有居住国的“公民身份”,“移民”被认为必须与国家的“边境安全”相捆绑,故而成为“移民与边境保卫部”。

  菲律宾以外派劳务为主,其海外侨民管理机构也处于不断调整、健全中。统计显示,从上世纪80年代到21世纪初年,海外菲律宾人每年向菲律宾国家汇回的钱款几乎达到同年菲律宾国民生产总值的10%。菲律宾政府一直高度重视侨务工作,建立了一个相当庞杂的几乎涵盖从外交到内务等方方面面的涉侨体系。

  总之,鉴于跨国移民总量及影响无不与日俱增,已有越来越多国家认识到在国家层面建立主管海外侨民事务的专门部门的必要性和重要性。根据“国际移民组织” (International Organization for Migration) 和美国“移民政策研究院” (Migration Policy Institute) 共同于2012年发表的调查报告,截至2010年底为止,全球已有包括印度、印尼、以色列等重要移民国家在内的26个国家在国家部委级层面建立了主管侨务的机构,另有17个国家建立了副部级的侨务管理机构。这在一定程度上显示国际移民事务已经在机构建制上成为众多国家的共识。

  2. 制定并实施海外侨民战略已经成为许多国家的共识。

  各国国际移民政策法规的要点既着眼于主动积极维护本国海外侨民的人身安全与切身利益,又注重充分发挥海外侨民的特殊作用,吸引海外侨民参与祖籍国的社会建设,充当祖籍国和住在国之间的桥梁。

  由国际移民组织 (International Organization for Migration) 和美国的移民政策研究院 (Migration Policy Institute) 联合于2012年出版的《绘制吸引海外侨民参与国家发展的路线图:祖籍国与目的国政策制定者和参与者手册》一书指出,目前世界上已有56个国家的400多个政府机构直接通过设置不同项目参与到海外侨民事务之中,在这当中,正式建立的不同层次的侨务机构共计有77个,而且其中超过三分之一是在2005年之后才相继建立起来的。可见,侨务战略已越来越广泛地融入到当今世界众多国家政府的国家级战略之中。

  3. 虽然以不同方式有限度地实施“双重国籍”是当今世界多数国家国籍政策变化发展的普遍趋势,但需要分别考察,具体对待。

  2015年,有关数据则显示“完全承认”或“有限承认”本国公民可以拥有双重 (甚至多重) 国籍的国家数已增至133个。反之,完全不承认双重国籍的国家仅为29个。

  笔者以为,不能仅仅关注实施双重国籍的国家数量,更重要的是必须考察相关国家如何、或者在哪一范畴内实施双重国籍。

  例如:美国、爱尔兰等国实施的政策是“默许原则”,即:如果持有本国国籍者在入籍他国时没有正式声明放弃原籍国国籍,那么,其所持有的本国国籍可以同时保留。

  西班牙、阿根廷等国实施的是“有选择性承认”原则,即:只允许本国公民可以同时持有某些特定国家的国籍。

  日本的规定是:持双重国籍者必须在22岁之前做出放弃其中一个国籍的选择,如果当事人选择的是日本国籍,那么另一国护照在日本无效。

  奥地利对外国移民入籍本国有着严苛的规定,外国移民如要在奥地利长期居留,必须签署一份《融合协议》。

  由此可见,虽然上述国家都被列入认可“双重国籍”的国家,但由于诸多各类规定和限制,实际上有可能合法地持有双重国籍者是十分有限的。

  在普遍被列入认可双重国籍的国家中,在实际操作层面上,好些国家实施的是向本国的海外侨民发放某种特定证件,按规定给予持卡人在返回祖籍国时可以享有某些特定权益。

  在拥有众多海外侨民的国家中,印度经常被引用为实施双重国籍的典型个案。印度实施的是“海外印度公民卡”制度,该卡并非等同于印度护照,只是相当于持卡人拥有一个可以无限次进入印度的终身签证。持卡人在印度没有选举权和被选举权,不能参加印度军队,也不能担任某些法定职位。

  虽然被认为实施“双重国籍”的国家有上百个,但是,其具体规定千差万别。一方面,基于个人利益导向,已经持有双重国籍或希望能够持有双重国籍的人数在高速增长中;但另一方面,相关国家政策值得注意的趋势之一是将本国“公民权”区分为居住权、工作权、福利权等不同层次,实施所谓“半市民制”或“居民制”。“非单一公民者”只能享有不完全的公民权。近年来,随着国际恐怖主义威胁有增无减,难民问题严重冲击欧洲社会,欧美国家包括双重国籍在内的移民接纳政策一再受到诟病,其未来走向值得密切追踪关注。

  三、他山之石解读:经验、教训与启示

  面向中国海外移民及国内归侨侨眷的“侨务政策”和“侨务立法”,是中国特色的移民政策法规。认真审视外国移民政策法规的制订与演变,正是为了给我国移民政策法规的进一步完善提供可供参照的样本和经验教训。我国目前涉及国际移民政策所迫切需要应对的主要问题,可归纳为三个方面。

  第一,我国是一个拥有丰富侨务资源的大国,如何进一步完善侨务立法,更充分地发挥海外侨务资源的特殊功能,意义重大。

  目前围绕侨务工作存在一定争议的问题聚焦于是否应当修订中华人民共和国国籍法。2016年曾一度在媒体上兴起要求向海外华人发放“华裔卡”的呼声。

  然而,鉴于中国的历史经验,尤其是中国有数以千万计生活在东南亚地区的华侨华人,无论是公开宣布实施“双重国籍”或是发放“华裔卡”之类特殊证件,都必须慎之又慎。前者可能提升东南亚国家对中国的戒心并给已经在当地数代生活之华人造成不必要的麻烦,后者则不仅存在如何“确认”华裔身份的操作性难题,且以“血统论”作为制定政策的基点本就不足为训。在当今世界上,民族国家依然是国际政治舞台的主体,“国籍”依然具有神圣意义,许多国家在外国移民入籍本国时要求“宣誓效忠”即为实证。

  第二,随着我国社会经济更加稳健发展,势必面对越来越多外国移民试图进入中国的前所未遇的新机遇和新挑战,如何尽快制定并完善应对外国移民蜂拥入境的政策法规,势在必行。

  首先,目前急需对外侨的基本构成及发展趋势进行深入调研。其次,应当在充分调研的基础上,加强外侨立法研究,加速相关立法进程,增强执法力度。目前急需加速制定针对外国人在华结社的法律法规。再次,就组织机构而言,可以参照当今世界主要移民国家的模式,在目前中国中央政府机构设置的框架内,设立专门的移民主管部门,具体实施监管和服务职能。

  第三,恐怖主义与世界人民为敌,暴恐分子流窜世界各地不断制造恶性事件,尤其对我国西北、西南边境地区形成严重的潜在威胁,如何采取有效措施打击恐怖主义的跨国活动,将蓄意破坏我国和平建设的恐怖分子阻止于国门之外,捍卫国家领土和人民的生命财产安全,刻不容缓。

  随着当今时代全球化与逆全球化思潮正进入新一轮博弈,其中,对待跨国移民的不同价值评判进而构成的不同对策无疑是一大核心要点。在这一全新的格局下,各国国际移民政策法规的发展态势,不仅为相关国力消长、人口流动等要素所制约,而且受到国际条约、国际组织等所规定的权利和义务关系的影响。就此而言,借鉴世界各国在制定和执行国际移民政策法规方面所取得的经验与教训,进一步完善我国的相关政策法规,无疑具有重要的理论意义和现实意义。

  (摘编自《世界民族》2018年第2期《当代国际移民发展趋势及主要国家的政策应对》,孔敬/摘编)

  (作者简介:李明欢,教授,暨南大学华侨华人研究院)

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姓名:孔敬/摘编 工作单位:

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