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民主改革以来西藏就业发展历程
2020年05月06日 10:48 来源:《民族学刊》2019年第2期 作者:格桑卓玛 字号
关键词:西藏;民主改革;就业;劳动力市场;大学生就业;

内容摘要:

关键词:西藏;民主改革;就业;劳动力市场;大学生就业;

作者简介:

  摘 要:作为民生之本的就业是反映一个地区社会经济发展水平的重要标志。民主改革60年来, 西藏人口增长, 劳动力数量持续增加, 就业规模不断扩大, 就业结构日臻优化, 劳动力的流动性不断提高。劳动力市场机制从无到有, 并逐渐完善, 城镇失业率保持低位。大学生就业从“统包统分”到“双向选择、自主择业”, 通过多种措施并举和多种渠道并行的就业引导, 实现了高比率的大学生就业。通过免费职业技能培训、打造劳务品牌、提高转移就业的组织化程度和优化进城务工环境等措施有效实现了农村富余劳动力向城镇的转移。西藏就业60年的发展历程反映了西藏社会的不断进步, 也承载着西藏发展的巨大动力。

  关键词:西藏; 民主改革; 就业; 劳动力市场; 大学生就业;

  作者简介:格桑卓玛, 女, 藏族, 中国藏学研究中心社会经济研究所研究员, 研究方向:藏区经济与社会发展。北京100061;

  基金:中国藏学研究中心重大项目“西藏民主改革六十年丛书”阶段性成果;

  作为民生之本的就业是反映一个地区社会经济发展水平的重要标志, 反映国民经济的总体发展水平以及社会劳动力资源投入方向的总体状况, 在国民经济全局运行中具有极为重要的意义。在严酷的自然环境和相对低的社会发育水平背景下, 就业问题不仅与西藏总体规划和发展战略密切相关, 更关乎当地民众的福祉。位于青藏高原的西藏, 历史上一直以农牧业为主要生产方式, 经济结构的单一造成就业结构的单一。民主改革前, 这样单一的生产生产方式即使通过封建农奴制下对劳动收益的层层盘剥也似乎使得这样的政治制度难以为继。民主改革60年来, 西藏人口增长, 劳动力数量持续增加, 就业规模和结构的变化反映了社会进步的程度, 也承载着西藏发展的动力。

  一、民主改革以来西藏就业的发展历程

  1949年中华人民共和国成立后十年内, 政府先后对旧的经济制度进行了改革和整合, 到1957年一种成熟的计划经济体制框架已基本成形。统一的计划经济运行机制中劳动就业制度是主要的组成部分。[1]这一时期也是西藏政治经济制度的重大变革期。经过和平解放, 西藏将帝国主义势力驱逐出去, 并建立反帝爱国统一战线, 发展生产, 为《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》的实现奠定物质基础。西藏发展需要一支建设力量。1956年西藏自治区筹委会成立后, 将劳动工作划归筹备会民政处负责, 逐步将劳动力的统一招收和调配权利集中于劳动部门, 着手劳动者群体和就业问题的管理工作。青藏、川藏公路正式通车后, 为促进经济的发展, 一批交通、电力企业建立, 并为此在当地招收了第一批少数民族工人。同时, 先后从内地省市选调近万名技术工人进藏工作, 并对西藏区内招收的工人通过“传、帮、带”进行岗位培训。截至1958年末, 西藏职工人数已达40487人, 其中藏族职工占职工总数的43%。[2]871959年民主改革真正开启西藏就业变革的重要时代, 就业规模、结构都发生了有史以来最大的改变。

  (一) 计划经济主导下的就业 (1959-1978年)

  1959年的民主改革推动了人民民主政权在西藏的建立, 包括农奴在内的劳动人民获得了完全的人身自由, 他们拥有了生存权和发展权, 特别是自我劳动力的支配权。经过和平解放以来的准备期, 西藏就业开启了计划经济主导的时期, 城镇就业采取统包统配的方式, 农村劳动力相对固定在其生长的乡村从事农牧林等第一产业的生产。

  民主改革之初, 面对旧制度遗留下的大量游民和许多居无定所的乞讨者, 政府对城镇就业采取统一安置的方式。例如, 1959年底, 拉萨市区建立28个居民委员会, 先后安置8700多名贫苦游民和乞丐就业。[3]当时多种经济制度特别是收入分配制度并存。国有经济逐步培育成长, 一、二、三产业俱备的现代经济体系初步构建, 计划配置、统包就业、行政调配的统包统配成为城镇主要的就业制度。1960年始, 拉萨、日喀则、那曲、昌都、山南、阿里等地相继建立70多个公路养护、粮油加工等经济部门和企业, 涉及到电力、交通、建材、机械、轻工业等多个行业。1959年至1960年两年内, 随着几十个现代化小型工厂的兴建, 2万多名藏族工人同企业一同成长。

  20世纪60年代初根据国家需要, 西藏大规模开发硼砂资源, 并在藏北建立起第一家化工厂。该厂接收了一批转业军人, 又在农村招收了一批农牧民, 使职工人数一度达到一万人。民主改革之初西藏经济基础极为薄弱, 多数群众生活还很穷困。政府要安排更多人就业, 工资高了企业难以承受;高物价、高工资也不利于扩大西藏经济建设的规模。有鉴于此, 1960年西藏开始降低物价和工资水平。这一政策的实施对降低当地企业成本、基建造价, 减少行政费用开支, 扩大劳动就业等起到积极作用。西藏职工人数从六十年代初的2万多人增加到七十年代末的16万多人, 西藏依赖国家内部供给的职工及其家庭成员人数超过20万人。[4]109随着时间的推移, 低物价、低工资的弊端也逐步显现。西藏工资低于邻近地方引发人才外流, 影响了西藏就业结构的优化。1965年西藏自治区成立之时, 劳动局正式全面开展劳动力管理等工作。除了统一的劳动力招收和调配制度, 西藏也实行统一的工资分配、户籍管理等制度。

  1966年到1976年的文革扰乱了西藏的劳动管理体系。这一时期, 临时工使用权限下放造成西藏机关、企事业单位临时工人数大幅度增加, 职工队伍数量膨胀。[2]1851971年至1975年, 由于西藏一些单位大量招工, 不少在藏职工的子女和家属从内地进藏就业。1976年后又有多批大学生、复员军人、知识青年自愿报名参加边疆建设, 也从内地省份来到西藏, 西藏人口迁移规模有所扩大。70年代西藏迁入人口大于迁出人口。这批进藏人员主要充实到机关事业单位, 西藏行政、社会事业以及国有企业就业人员数量增加较快。期间, 除了工农业西藏其他产业的发展受到限制, 民族手工业遭到重创。当时, 民族特需用品等被当做“四旧”, 大批民族手工业作坊停产, 不少手工业工人和有技艺的工匠只得务农为生。江孜镇就有500多名手工业者转为农民。连农牧民家中的传统手工织机都被大量没收。仅扎囊县就没收织机4000多部。[4]114解放初期百业初兴激发出的丰富多元的就业结构, 被政治运动束缚, 回归到就业结构的单一和管理形式的统一中。

  (二) 过渡和改革探索期的就业 (1978-2000年)

  我国的改革开放不仅促进了就业总量持续增长, 也有效化解了计划体制下积累的深层次就业矛盾。20世纪70年代末下乡知青集中返城, 我国城镇就业问题一度十分突出。1980年, 党中央提出了“三结合”就业方针, 采取劳动部门介绍就业、劳动者自愿组织起来就业和自谋职业相结合的一系列政策措施, 仅用3年时间就迅速解决了“文革”期间积累的就业矛盾。1982年城镇登记失业率下降到3.2%, 1984年进一步下降到1.9%, 全国多数地区已基本解决了城镇失业问题。[5]改革开放政策和农民伟大创造力相结合, 我国农村劳动力就业结构由过去单一的就业结构转为多元化的就业结构。

  20世纪80年代西藏全面恢复经济建设, 各领域的改革在国家总体框架内进行。西藏也尝试进行就业和劳动制度改革。1983年根据国务院有关文件, 西藏部分企业对新招工人进行劳动合同制试点。一些行业如建筑施工、公路养护、矿山开采等企业采用季节工、临时工、轮换工等用工新办法。自治区、地市两级实行国企职工养老保险社会统筹。1983年自治区劳动人事局成立, 并着手机构建设。西藏实行“放、免、减、保”四字方针, 从制度上鼓励多种经营、社队企业、民族手工业的发展。西藏乡镇企业发展迅速, 数量从1980年的798个发展到1991年的8662个, 从业人员从9800人增加到45172人。[4]110

  这一时期因为中央治藏政策调整, 使得进出藏人口波动大, 就业结构也产生变化。八十年代初中央提出西藏工作必须注意的八项方针, 其中提出要大力培养民族干部, 内地调往西藏的干部要坚持少而精的原则。根据这一政策, 从1981年到1985年间西藏内调汉族干部职工80803人, 同期迁入西藏的有20560人, 净迁入西藏人口为-60243人。[4]121-122这次政策的重大调整引发西藏就业格局的变化, 西藏行政及教科文卫等部门就业人口数量减少。同时大量藏族干部得到任用和提拔, 到1984年底, 西藏民族干部占干部 (包括领导干部与业务干部) 总数的60%, 少数民族主要是藏族工人占64%。[6]53由于当时内调和迁出西藏的多是第二、三产业的工作人员特别是专业技术人员, 这一时期西藏二、三产业从业人员数量都有所下降。

  随着国家相关法制的完善, 八九十年代西藏地方性劳动法制建设逐步开展。《西藏自治区劳动争议处理办法》《西藏自治区国有企业富余职工安置规定实施办法》《西藏自治区事业保险规定》等一系列劳动法规和规范性文件陆续制定下发。1987年西藏明确规定国营企业招工应按照“面向社会、公开招收、全面考核、择优录用”的原则进行, 打破了长期以来用工制度一贯的“铁饭碗”固定工制度, 向劳动者和用人单位双向选择迈出重要一步。1987年西藏合同制工人人数达到8428人, 1988年合同制工人人数占全区职工总人数的20%以上, [4]1471995年这一数据提高到29.74%。

  当时就业和用工制度改革只在部分领域进行, 缺乏系统的配套改革措施, 机构改革未迈出实质性步伐。虽然改革取得了一定成效, 对计划经济条件下的就业体制有所触动, 但旧的就业体制没有发生实质性变化。直到20世纪90年代初, 西藏城镇劳动就业依然实行的是计划经济体制下的就业体制和就业政策。

  1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的发展目标, 加强市场配置在就业中的作用。1993年中共十四届三中全会首次明确提出“改革劳动制度, 逐步形成劳动力市场”的改革方向。当年, 国有单位基本停止成批招工, 而国有企业已开始实施职工下岗分流政策。八十年代中期到九十年代体制转型给西藏就业形势带来新的挑战。国有经济单位增长方式转变和企业深化改革向社会释放一批富余劳动力。此外, 西藏企业普遍效益不佳, 吸纳就业能力弱, 就业渠道有限, 行政单位多数已经处在超编状态。大中专毕业生主要从事行政工作, 极少数作为技术人员在国有企业得到安置;复退军人通过城乡两条线基本得到安置, 其他人员则难以在上述领域就业。加之外来劳动力对就业岗位的冲击, 使西藏失业人数逐年递增。

  1987年以来社会保险机构在西藏设立, 社会保障制度及时发挥出保障兜底的效用。当时西藏多数企业经济效益差, 到1995年底有23名国有企业员工失业。初步建立起来的失业保险制度及时发挥作用, 23名失业人员获得2.5万元失业救济金。社会保障意识逐步深入人心。到1995年西藏养老保险基金年平均收缴率达到90%以上。

  西藏百业新兴, 第二产业发展的空白逐步被填补, 劳动力对培训的需求越来越强烈, 就业培训人数不断增长。特别是改革开放以来面对经济建设对技能劳动力的需求和愈加严峻的就业形势, 西藏就业培训的力度不断加大。1984年全国援建西藏的43项重点工程启动。为了给重点工程输送技术素质高的青年工人, 西藏先后选送2000名新招工人到内地参加培训。1987年西藏各级劳动服务公司相继建立, 就业培训逐步进行规范化管理。九十年代初西藏举办的职业培训工种达到十余个, 如电工、汽车驾驶、烹饪、财会等, 培训后的就业率达到26.7%。[4]132

  (三) 全面改革期的就业 (2001-2009年)

  社会、经济的快速发展, 法规体系的不断健全为在中国建立市场导向的就业机制提供了良好的条件。国家发展的大潮中西藏就业领域的改革也在深化。在劳动用工改革方面, 劳动合同制特别是集体协商和集体合同制度得到推行, 企业招工用工自主权得以落实, 政府还下放劳动力合理流动的审批权。各地市成立了劳动争议、仲裁机构, 开展了劳动争议案件的处理工作;劳动监察制度开始实行, 拉萨市建立了专门的劳动监察机构。就业改革冲破西藏地区之间、城乡之间的劳动力流动的界限, 促进了劳动力资源市场合理配置, 初步形成了“企业自主用人、劳动者自主择业、城乡统筹、社会提供服务”的劳动力市场新格局, 为建立和发展劳动力市场打下了良好的基础。随着劳动用工制度改革的深化, 劳动力资源的配套方式已开始发生变化, 市场机制已在部分经济领域发挥对劳动力的配置和调节作用。

  这一时期, 西藏就业总量矛盾没有缓解, 结构性矛盾依然突出, 国有企业用人需求减少, 分流安置任务较重。除工商、税费减免部分政策得到落实, 其他优惠政策的效应逐步显现。各地市尚未建立就业再就业专项资金, 多数地区尚未设立小额贷款基金和担保机构, 优惠证发放缓慢。部分劳动者和失业人员择业观念陈旧, 对政府安置就业依赖性强, 对通过市场就业积极性不高, 普遍不愿意到集体、私营企业、个体工商户等非公有制单位就业。“有人没事干, 有事没人干”的矛盾依然非常突出。城镇新生劳动力人数不断增加, 随着城镇化进程的加快, 大量区内外农牧区富余劳动力向城镇转移就业, 就业压力进一步加大。经济社会发展的高素质劳动力严重短缺, 结构性失业矛盾加剧。为此, 政府逐步采取多种措施解决就业问题。这一时期, 西藏逐渐形成动态长效帮扶机制, 通过城镇动态消除“零就业家庭”等措施解决困难群体的就业问题, 主要采取的措施有以下几点:

  其一, 鼓励多种经营, 大力发展非公有制经济, 为新增劳动力人口创造就业机会。截至1997年末, 西藏乡镇企业从业人员达到2.2万人, 其中2%左右为原城镇失业人员。2000年以来, 在推动西藏农牧业产业化的过程中, 培养和发展龙头企业是其中的重点。2005年西藏乡镇企业达到1260家, 从业人员达2.5万人。2007年西藏乡镇企业从业人员数量占全区农村劳动力的4.62%。[7]

  其二, 为了缓解就业矛盾, 西藏制定和实施就业、再就业优惠政策。1998年西藏国有富余职工有1万多人, 占国有企业在职职工总数的20%左右。同年8月, 西藏作出了建立国有企业下岗职工再就业服务中心以“实现两个确保、建立三条保障线”的重要决策。1998年至2002年西藏共建立102个再就业服务中心, 累计审批国企下岗职工2172人。地方政府通过职业培训、职业介绍、社保补贴、下岗失业人员从事公益性岗位工资补贴等10多项优惠政策促进再就业工作。到2004年底, 西藏2172名国企下岗职工完成了向失业保险并轨的任务。西藏是当时西部各省区中唯一实现并轨的地区。所有国企下岗职工全部实现了再就业。[8]再就业工作成为当时就业工作的重要内容。

  其三, 开发就业岗位和政府出资开发公益性岗位是西藏实施的积极有效的就业政策之一。仅2005年西藏城镇登记失业人员8879人, 全年实现城镇新增就业15450人, 为此政府开发就业岗位11391个, 开发公益性就业岗位2290个。[9]174-1762006年以来西藏更强化该领域的就业服务。2006至2011年西藏有15037人获得为城镇就业困难群体设置的公益性岗位, 其中一半以上是城镇登记失业人员。这批就业人员中男性占六成, 70%以上的就业人员文化程度达不到初中水平。[10]

  (四) 新时代的就业 (2010年至今)

  2009年国际金融危机对中国经济造成严重影响, 也给就业带来巨大冲击。2010年国务院政府工作报告提出要“千方百计扩大就业”。2010年召开的中央第五次西藏工作座谈会提出“对口支援西藏的省、市、企业, 每年吸纳一定数量的西藏籍高校毕业生就业”。就业援藏成为对口省市和中央企业对西藏的援助与解决就业问题相结合的制度创新。为了贯彻中央对西藏工作的这一战略部署, 2011年西藏全区经济工作会议就确定了就业援藏工作的目标。2012至2014年对口省市和中央企业累计提供了各类企、事业单位岗位2.2万多个, 西藏有949名高校毕业生通过就业援藏渠道在区外实现了就业。此后, 西藏不断加大就业援藏的力度。2017年11个对口援藏省市、3家中央企业提供就业岗位5600余个, 举办各类招聘和专项考录10场次。

  十八大以来, 在经济保持高速增长良好态势下, 西藏实施就业优先战略, 先后制定出台了促进就业、以创业带动就业等一系列政策法规, 不断促进以高校毕业生为重点的各类群体就业。西藏通过培育新的经济增长点, 大力开发就业岗位, 使西藏失业率在过去的二十几年里保持了一个比较低的水平。2011年西藏提出“西藏籍大学生全部实现就业”的政策目标。为此, 政府出台了一系列大学生就业帮扶政策, 引导大学生就业流向, 拓宽就业渠道。此后政府的宏观调控和具体操作在就业政策实施中起到主导作用, 多渠道创造就业机会成为政府的一项重要工作。2014年西藏出台暂行办法规范公益性岗位的开发和管理工作。2015年西藏城镇新增就业4.6万人, 包括1.5万名高校毕业生。

  第六次中央西藏工作座谈会明确指出西藏经济社会发展的基本思路:坚持把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点, 坚持就业第一、教育优先的原则。2016年以来, 在我国经济发展进入新常态的关键时期, 经济结构调整与经济增长方式转变对就业发展提出新的要求。西藏通过出台一系列政策措施, 如《关于进一步做好新形势下就业创业工作意见的实施意见》《关于支持农牧民工等人员返乡创业的实施意见》《关于进一步做好创业担保贷款工作的实施意见》等, 和采取公开考录、就业援藏、市场就业、自主创业等途径推动西藏的就业工作。2017年政府购买公益性岗位指标3万个, 安置就业2.7万余人。

  针对贫困劳动人口开展的培训是西藏解决困难群体就业的有效途径。就业扶贫是西藏精准扶贫精准脱贫中的关键环节。2016年西藏确定精准脱贫的目标, 即到2020年稳定实现贫困人口“三不愁” (不愁吃、不愁穿、不愁住) 、“三有” (有技能、有就业、有钱花) 、“三保障” (义务教育、基本医疗、社会保障) 。其中, 特别是“有就业”凸显就业工作对西藏脱贫攻坚工作成败的作用。通过总结深化开发式扶贫经验, 西藏通过产业、就业脱贫来增强贫困群众自我发展能力。同年, 西藏启动“百企帮百村”行动, 470家各类企业与670个贫困村 (居) 对接帮扶;12家企业与扶贫部门签订《企业支持就业扶贫框架协议》。2017年西藏培训贫困人口4.92万人, 通过各种渠道实现转移就业3.45万人。从解决就业为主向鼓励创业转变, 政府在就业工作的指导方针近期有所调整。2017年西藏开办创业培训班128期, 培训3210人, 创业成功547人, 带动就业1560人。

  结构性失业是西藏就业中的突出问题。因技能缺失、专业错位无法匹配到合适的就业岗位在西藏是长期存在的问题。而此时, 职业技能培训显得尤为重要。这也是政府用以提高西藏就业质量的有效手段之一。近几年, 政府进一步加大职业培训的力度。2010年培训各类人员2.5万人, 培训后就业率达到52%。进一步加大公共就业服务。2010年西藏有4.1万人次接受职业指导, 2.5万人得到职业介绍服务, 介绍成功率达66%。[11]1662016年西藏开发职业技能培训民族特色教材, 建立培训就业一体化机制, 实现培训就业4.87万人。开展“就业援助月”“春风行动”“高校毕业生就业服务月 (周) ”等公共就业服务活动, 职业指导3.6万人, 职业介绍3.7万人, 介绍成功2万余人。[12]183-184

作者简介

姓名:格桑卓玛 工作单位:中国藏学研究中心社会经济研究所

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