摘要：将“社会管理”改为“社会治理”，并将推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标，是中共十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》最突出的亮点之一，它昭示国家执政理念和治国方略的又一次重大转变。社会治理创新将成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径和手段。在创新社会治理过程中，要着重把握和处理好道德重建与健全完善社会基础制度、民主建设与法治建设、公开透明与民主选举、简政放权与激发社会活力、对上负责与对下负责若干关系，通过优化社会治理结构推进国家治理体系和治理能力现代化加速前行。

　　关键词：社会治理；创新；第五个现代化

　　作者简介：殷星辰（1962－），北京市社会科学院首都综治所所长、研究员，硕士，研究方向：社会治理、社会稳定、社会治安。

　　一、治国方略的重大转变：“第五个现代化”及其深义

　　中共十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。改革是对社会主义制度的完善这句话我们耳熟能详，但将改革的出发点和落脚点定位在推进国家治理体系和治理能力现代化上，却是这次全会的一大全新论断。“推进国家治理体系和治理能力现代化”包含两个关键词，第一个是“治理”。“治理”与“管理”两个词虽然是一字之差，但其内涵、实质却有很大差别。它与当年中央将“法制”改为“法治”有异曲同工之妙。国家治理按领域可以分成经济治理、社会治理、环境治理等多个方面。“社会治理”与“社会管理”两者之间有若干不同特征：首先是主体之间的关系不同。社会管理虽然也强调社会组织同样是管理的主体，但实际上政府是唯一、压倒性的主体，社会组织处于从属和配合的地位。而社会治理却不同，其主体是真正多元的，政府、企事业单位、社会组织都是社会治理的主体，他们之间的关系是平等的伙伴关系，政府发挥带头、主导的作用但没有排他性。其次是行为方式不同。社会管理习惯于以行政命令控制社会，政府统管包揽一切社会事务，而社会治理却强调自愿和分担，凡是各社会主体自己能够解决的事情就不需要政府出面，政府只负责制定游戏规则和那些社会自己管不了或管不好的事务。在涉及各社会主体之间的共同事务时，通过政府引导、平等协商、利益分享、责任共担的方式平等协商解决，而不是依靠行政命令和强化社会控制。第三是运作机制不同。社会管理是自上而下的，往往表现为政府从自身主观意愿出发管控社会，想当然地为民做主，在决策执行上实行严格的科层制，下一层级只对向上一层级负责。而社会治理把对上负责和对下负责有机统一了起来，既可自上而下，也可自下而上，其运行完全根据实际需要，不再是纵向的、单向的、垂直的，而是扁平的、网络化的，并借助市场、法律、文化、习俗等多种管理方法和技术对公共事务进行控制和引导。[①]“社会管理”这一概念是前苏联学者A．M．奥马罗夫提出的，并在前苏联和东欧形成了一门学科。苏联人所谓的社会管理是以计划经济为前提的，在这个前提下，政府可以计划、管理一切事务，这其中也包括对社会的管理。值得注意的是，马克思、恩格斯、列宁等马克思主义经典作家从没有使用过“社会管理”这一概念，更谈不上去专门论述社会管理。实行市场经济的西方国家至今也没有“社会管理”这一概念。由此可见，“社会管理”这一概念是典型的计划经济的产物。而治理却是市场经济国家经常使用的一个术语，如新公共治理运动、善治等。

　　“推进国家治理体系和治理能力现代化”的第二个关键词是“现代化”。这也是我们经常使用的一个词。现代化建设在我国已经搞了几十年了，并且有新老“四化”之分。[②]事实表明，我国的现代化建设是通过学习西方发达国家的先进技术和管理方式而逐步推进的，形成了学习、引进、模仿、改造、创新等一整套办法，使我们的现代化水平迅速接近了西方发达国家的水平，甚至在某些领域进入了世界先进行列。“推进国家治理体系和治理能力现代化”被喻为是中央提出的第五个现代化。[③]如果说前四个现代化侧重于解决硬件问题，那么这第五个现代化就是侧重于解决软件问题——就是按照一种什么样的思路来管理这个国家，来处理政府、市场、社会之间的关系，是按照前苏联的思路还是文革的思路，亦或是自由派学者的思路？见诸于官方的正式答案是走中国特色的社会主义道路。但这个答案过于宏大和笼统，对于什么是社会主义也没有统一的标准，就连利比亚的卡扎菲、委内瑞拉的查韦斯都声称自己的国家是社会主义国家。所以对在十八届三中全会召开前我国今后将向什么方向发展是难以预测的。十八届三中全会对改革总目标的修正使得我国今后发展的前景明晰起来。什么是国家治理体系和治理能力现代化？它的标准是什么？参照系是什么？答案肯定不是文革和前苏联。如果走前苏联的路，按照中央的说法，那叫邪路和老路，都不是我们将要走的路。所以笔者理解，中国特色的社会主义道路是以西方发达国家的治理体系和治理能力为参照系的，第五个现代化的实现也会像前四个现代化那样，通过向西方发达国家学习，通过对其治理经验的消化、加工、吸收而实现。因此这一现代化的意义非同寻常，它表明中共将向建立现代政党制度和现代国家制度启航，彻底抛弃计划经济模式在政治、经济、社会、文化等领域的残余，彻底放弃苏联模式和文革模式，汇入世界主流文明。中华民族是人类的一部分，中国是世界的一部分。中国改革与转型的过程实际上也就是汇入世界主流文明的过程，这也是自1840年清政府在鸦片战争中失败后，我国一代代仁人志士追求的目标。当今尽管在以民族国家为单位的世界上利益争端和摩擦是不可避免的，尽管不同国家和民族具体的发展道路和特点也不一样，但一些最基本的价值和方向则是共同的，历史上形成的经验教训也是整个人类的共同遗产。市场经济、民主政治、法治社会，是人类历史上迄今为止最好的制度框架和人类共同的价值追求，因而并不为某些国家和地区所特有。因此，这一现代化实现的过程也必然是中共执政理念和治国方略的重大转变的过程。

　　二、社会治理创新：推进国家治理现代化的基础工程

　　本文是从广义上来论述社会治理创新的。笔者认为，除十八届三中全会相关内容外，重建社会道德、民主与法治建设、政府机构改革、发展民生事业、反腐倡廉等都属于社会治理的范畴。从这一角度来观察社会治理创新时就会发现，社会治理创新可谓推进国家治理体系和治理能力现代化的重头戏和基础工程。

　　社会是个新生事物，需要给予更多的关注

　　中共十八大报告把我国社会主义建设事业概括为五个方面，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。这五大建设就好比家里的五个孩子，全面深化改革就是要给这五个孩子每人制定一套培养方案，做到因人施教。中国自秦朝实行郡县制二千多年来，一直实行一家一户的小农经济，只有国与家两极，缺少社会空间，因此儒家历来只提倡忠与孝的观念。这与欧州国家不同，西方市民社会偏重于保护私有产权、人权，这成为与公权力相对的私人领域。所以，资产阶级一起来，就出现了市民社会。中国曾在计划经济体制下实施全能主义治理，国家统包揽办社会事务，公民全变成“单位人”被管起来，造成了国家吞噬社会，没有流动的自由，连从一地到另一地，也要政府开证明。直到改革开放以后，才逐渐生长出社会空间。这是改革开放的一个新生儿，因为原来从来没有过。为使这个新生儿能够茁壮成长，2004年中共十六届四中全会提出了构建和谐社会的社会建设目标，十七大报告又明确将社会建设独立出来，与经济建设、政治建设、文化建设并列，使其成为我国社会主义建设大局的重要方面。相比经济建设这个老大来说，社会建设还处于婴幼儿期，需要给予更多的关爱和照顾，需要花更多的时间去认识他、了解他、研究他、培养他，发现他的生活规律，摸清他的脾气秉性，找出他的优缺点，以使他能够健康地成长。当然花在他身上的心思会比花在老大经济身上的要多一些。

　　社会改革的重要性在上升，经济改革的重要性在下降

　　我国经济改革的顶层设计已经完成：中共十四大提出的我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，因而经济改革的大方向已经明确，今后经济改革的主要任务是如何进一步深化改革的问题，进一步推进经济实力和综合国力，而不需要再为顶层设计而犯愁。而社会改革的顶层设计虽然提出了建设和谐社会的目标，却至今没有出台完整蓝图。这亟需进一步论证和设计，使社会领域的改革向更深层次推进。对一个建筑商来说，一座非盖不可却又没有图纸的大楼当然比已经按图纸正在施工中的大楼更让他着急。

　　社会领域的问题如果解决不好，就可能引发社会与政治风险

　　社会领域里的问题多数是民生问题，由于30多年的改革开放过于注重发展经济，有意无意地忽视了民生问题，导致目前社会领域弊病丛生，问题成堆。这些民生问题解决不好，社会主义制度的优越性就无从体现，甚至会危及党的执政基础。这些问题主要表现在五个方面：一是贫富差距拉大，两极分化严重。据国家统计局的数据，2012年中国居民收入的基尼系数为0.474，超过了国际公认的0.4的警戒线。[④]而且财富集中度畸高，1%的家庭掌握了全国41%的财富，财富集中度远远超过了美国，[⑤]成为全球两极分化最严重的国家之一。二是社会事业严重滞后，民生问题突显。就业、教育、医疗、养老、住房等社会事业没有得到应有的发展，严重滞后于社会需要。2012年刚推出面向全民的最基本的社会保障制度，老龄社会又不期而至，出现了未富先老的窘境。“就业难、上学难、看病贵、住房贵、治安乱等这些牵涉到百姓的民生问题，民众怨言甚多，甚至把教育、医疗、住房称为‘新三座大山’”[⑥]。三是“潜规则”大行其道，腐败问题愈演愈烈。正规的制度越来越不管用，正式的渠道越来越不通畅，正常的程序越来越扭曲，不管遇到什么事，都要托人情、找关系、走后门。孙立平认为，由于基础制度的缺失，我国的腐败问题已经陷入了“不可治理状态”。四是社会不公凸显，社会冲突加剧。经过30多年的市场化改革，整个社会已经分化为不同的社会阶层，各阶层、各群体之间的边界越来越清晰，也越来越难以跨越，权力精英和资本精英相互勾结，形成了特殊利益集团，他们依靠自己的优势影响甚至绑架政府的政策，几乎垄断了社会上所有的优质资源，扭曲了市场自由竞争的法则，堵塞了普通民众的上升通道，整个社会产生了普遍的不公感，这种不公感导致民粹主义思潮的泛滥，不满、怀疑、怨恨情绪到处宣泄，仇官仇富仇警行为频发，群体性事件迅猛增长。五是生产事故频发，公共安全堪忧。爆燃事故、交通运输事故、煤矿事故、火灾事故连续不断，一次次敲打着人们已经十分脆弱的神经。

　　环顾当今世界各国和政府，近年来出问题的政权都出在社会政策或曰民生问题上。突尼斯一个小商贩的自焚引发了北非国家的多米诺骨牌效应，至今没有停止的迹象。只有经济的高速发展，而没有民生的改善、社会公平的实现，政权就不会稳固。郑永年在2013年初甚至预测说：“最近中国社会所发生的一切和发展趋向表明，如果执政党及其政府治理不当，有可能引发一场廉价革命。”[⑦]此事攸关国家长治久安。因此，社会治理创新理当成为下一步改革的重头戏。