【作者简介】张虎彪，河海大学　社会学系，江苏　南京　210098 张虎彪(1974-)，男，湖南双峰人，河海大学社会学系讲师，博士后，研究方向：环境社会学。

　　【内容提要】近年来，环保NGO对政府的影响在不断扩大。在以国家为主导的社会模式中，一个主要成员脱胎于体制内的环保NGO，通过合法性话语的建构、合法性身份的建构、公众动员的政治边界维护以及充分发挥媒体合法性建构的作用等得以影响、监督政府。研究发现，环保NGO之所以能对政府采取既合作又监督的行动策略，关键在于其核心成员的两栖身份实现了政治参与和社会参与的统一。但这种环保NGO的可持续发展仍面临着诸多不确定性。

　　【关 键 词】政治机会空间；环保NGO；政府；合法性；行动策略

　　【中图分类号】C912.21　【文献标识码】A　【文章编号】1671-7287(2013)04-0112-08

　　一、问题的提出

　　在20世纪90年代，环保NGO与政府的关系主要是依赖和合作的关系，而很少有能力对政府部门进行约束和监督。但目前的政治机会结构正在发生着一些变化，国家制度性的渐趋开放给环保NGO及其活动精英提供了一定的空间[1]，从早期的拯救藏羚羊、滇金丝猴系列保护活动，到近期的抗议怒江建水坝、反对圆明园铺设防渗膜事件以及支持“环评风暴”等环保NGO活动内容和性质的演变中可以看出它们与政府关系的变化。环保NGO开展的一些活动不仅是依赖政府拓展资源渠道，而且已经具有某种意义上的政治学意涵[1]，与政府形成了既合作又监督的关系。

　　目前，国内外关于NGO与政府的研究主要有两种取向：一是结构论取向；二是行动策略分析取向。在“结构论”取向中，关于NGO与政府的关系主要有两种理论视角：法团主义和市民社会。市民社会视角强调独立于国家之外的社会空间及其对国家权力的制衡和约束，而法团主义则强调国家对于市民社会的参与、控制以及国家与社会之间制度化的联系渠道。还有学者主张同时运用公民社会和法团主义视角，从具体的个案来看NGO和政府之间的关系[2]。学者们提出了官民二重性、分类控制、行政吸纳社会、嵌入性社会等一些本土化的概念来论述中国NGO与政府之间的关系。有学者还意识到了从结构的角度来研究NGO所面临的困境，如官办环保NGO与国家的互动关系形态、活动范围以及从局内局外人士获得的认同度都已经远远超出了国家最初的预想，因此，无论是自上而下的国家-社会关系模式还是自下而上的国家-社会关系模式，都不足以考察当代中国环境政治的动力[3]。近年来，关于NGO与政府的研究出现了一个新的趋势，即从结构论转向行动策略研究。行动策略研究主要从动态的角度来看国家与社会之间的关系。国内学者把“草根NGO”与“官办NGO”的行动策略分开来研究。无论是结构论取向还是行动策略取向，只是分析框架的偏重而已，这两种研究取向是一种互构的关系：结构论取向中包含行动策略分析，而行动策略取向中也包含结构分析。两者几乎一致认为，由于中国的民间组织与政府的关系总体处于一种“弱社会—强国家”的状况，民间组织对政府来说更多的是一种依附或依赖的关系，缺乏作为独立的主体和地方政府进行协商谈判或对地方政府进行监督的能力。

　　本文探讨一个主要成员脱胎于体制内的中国环保NGO，在一个以国家为主导的社会模式中如何通过自身的行动策略来影响并监督政府?在这有限的政治机会环境中，环保NGO的政治机会空间是如何营造出来的?

　　二、个案介绍：C市环保协会成立的过程及活动类型

　　对本研究个案的关注最初源于笔者2006年在X江流域进行的镉污染治理调查。C市环保协会筹划成立时，笔者参与了其创建和筹备工作，担任C市环保协会的常务理事，并一直与其协会的核心成员保持着密切的联系。这些都是笔者收集资料的重要途径和来源。

　　1.C市环保协会的成立过程

　　2005年7月，C市环保协会创始人W作为市人大代表参加C市环保局局长的述职评议会。在述职评议会上，C市环保局局长提到了在X江C市段流域镉污染形势十分严峻，其中有88％的镉污染来自上游，目前治理难度相当大。X江镉污染问题开始进入了W的视野。他觉得仅仅靠自己的力量不够，就邀请了另外两位市人大代表(L和R)共同来关注镉污染问题。三位代表开始对X江流域的镉污染展开了深入的调查。一方面他们以人大代表的身份调取C市环境监测站、C市自来水公司等单位的检测数据；另一方面他们也自筹资金专门进行了一些数据检测，从检测工具、检测范围和检测机构等方面保证了调查结果的真实性。2006年1月，X江上游B市夏湾港清淤治理工程擅自施工和未采取适当防范措施，导致含镉废水直接排入X江，对C市的饮用水源造成重大镉污染。这一重大突发事件恰好发生于C市人大会议召开期间，在C市人大会议上引起了较大的反响，C市人大代表W等人提出的《关于保障人民饮水安全的议案》成功立案，并得到了G省主要领导的关注。

　　在X江镉污染事件发生后，W等人曾有过成立X江水资源保护协会的想法，但因没找到业务主管部门——俗称“婆婆”——而没能如愿。因为按照中国的社团管理条例，一个社团必须先找到一个主管单位，然后才能够申请成为法人。W等人认为G省环保局可能不会同意作为协会的主管单位，就去找G省水利厅，但没有得到同意。后来，他们开始考虑选择C市环保局作为环保协会的挂靠单位，最初C市环保局的领导也不是很同意，后来迫于即将召开人大会议可能面临的压力，C市环保局领导才答应了作为挂靠单位的要求。由于找到了挂靠单位，C市环保协会办理了各种手续，正式成为了一个具有独立法人资格的民间组织，并于2007年的国际环境日正式宣布成立。C市环保协会成立了正式的组织机构，选举了协会的负责人，制定了协会章程。这几位创始人开始承担了两栖角色——既是人大代表又是环保NGO负责人。

　　2.C市环保协会的主要活动类型

　　高飏(Nick Young)曾把公众参与分为三个层次：第一是通过环境教育使公众意识到环境和资源危机，从而自觉维护和实施政府的可持续发展环保政策，接受更为环保的生活方式。第二是作为利害关系人和政府协商环境决策。第三是基于权利的参与理念，即公众拥有决定他们现在以及后代未来生活和环境的权利[4]。环保NGO是公众参与的重要平台，是连接政府和公众之间的中介。早期的环保NGO主要从事环境教育或宣传活动，“环保民间组织应是政府的同盟军”成为了现阶段环保NGO的行动纲领。C市环保协会对政府采取的行动在上述三个方面均有体现。

　　①环境宣传、节能产品推广和调查活动：主动寻求与政府之间的合作。早期的环保NGO开展的环境宣传和教育活动经常被称之为“小环保”，也有称之为“小世界”。这虽然不适用于所有的环保NGO，但仍在一定程度上概括了大部分环保NGO在发展初期的行为特征[5]。C市环保协会成立主要是源于几位创始人对X江流域重金属污染的关注，但在成立之后，也开展了一些环境宣传、节能产品推广和环境现状调查等活动。

　　第一，环境宣传教育活动。在每年的国际环境日，C市环保协会都要围绕当年的主题开展相关的宣传教育活动；在植树节，C市环保协会都要组织会员开展义务植树活动，目前已建立了两个义务植树环保志愿者基地。这些活动已成为了C市环保协会每年必须开展的常规性活动。

　　第二，节能产品推广项目。近年来，为了推动节能减排，国家发改委和财政部开始实施了节能灯推广项目并给各地下达了推广任务。为响应这一号召，C市环保协会联合相关单位、经销商和一些社区居委会进行推广使用节能灯产品。2011年度完成了C市政府下达的大部分推广任务，如全市推广任务29万支，C市环保协会负责推广了27万多支。

　　第三，环境现状调研活动。这种项目既有参与地方政府或人大组织的项目，也有环保协会主动提出并要求政府支持的项目。即使由协会自己提出的项目，也注意邀请一些退休的政府官员或人大代表作为项目实际或名誉上的负责人。如“D航电枢纽建设对X江尤其是C市段生态环境影响”的中长期调研项目便邀请了C市第十三届人大常委会委员、环保局原局长作为项目牵头人。

　　②对X江环境污染的监管：保持环保NGO的独立性。围绕X江流域的环境污染的监管及治理开展工作也一直是C市环保协会工作的主线。在监督的过程中，C市环保协会还提出了与环保主管部门和相关企业共建环保大格局的口号。

　　每年枯水季节期间，C市环保协会都会派会员对X江排污口进行明察暗访。他们把这类活动取名为“夜莺行动”、“零点行动”。他们会选择一些特殊的时间段(如凌晨或中午休息时间)进行监控。明察暗访重点区域选在C市和B市的交界面：B市霞湾、C市本地的一些重要排污口如化工区ZB港地区、XX皮革工业园及园外部分企业排污口。参与这类活动的志愿者主要有两类人员：第一类是C市环保协会的骨干成员，长期对X江流域的污染问题比较关注，并参与多次明察暗访活动；第二类原来不是协会的成员，但对X江流域的环境污染问题很关注，而且他们一般居住在那些排污口的附近，监控比较方便，后来被发展为C市环保协会的志愿者，这类人也称之为“线人”。这两类人一般都善于使用“微博”等新媒体。他们一旦发现排污口的污水在颜色、气味等方面有特殊情况，就会立即进行采样，用PH试纸进行简易检测并对污染的现状进行拍照，然后及时把污染情况通过“微博”等新媒体向社会发布，情况严重者则直接向当地媒体反映或拨打省、市环保局值班电话。当地的一些媒体在得知消息后可能进行追踪报道并使发现的污染事件能引起环保局等有关部门的重视。2012年，C市竹埠港地区启动了“退二进三”政策。为了在这项政策实施前捞取最后一桶金，C市竹埠港地区一些化工企业偷排现象严重，但被C市环保协会的志愿者发现并向C市环保局举报，相关偷排企业受到处罚。

　　C市环保局和相关排污企业对上述活动也主动进行了回应。2012年6月，有几个偷排企业得到了C市环保部门的处罚。而且，C市环保局还专门召集C市环保协会的志愿者进行面对面的沟通和交流。同时，一些企业也积极主动对此进行了回应，如L化学有限公司主动邀请C市环保协会志愿者、C市环保局工作人员等就市民与网友关心的化工企业向X江排污问题进行了讨论和交流，还组织他们实地察看了该公司排污设施。还有的企业主动给环保协会的志愿者发放绿色通行证，允许他们随时查看工厂的排污设施。

　　由于X江流域C市段的污染主要来自上游地区，C市环保协会的监管活动范围不仅仅包括本市的污染源，还涉及上游地区的污染源。与政府的环保部门不同，环保NGO开展的监管活动更容易突破行政管理体制的局限，因此更有利于对上游带来的污染进行监管和投诉，并且他们的监管活动也一定程度上得到了上游B市环保局和G省环保厅的回应。2011年12月8日，环保协会志愿者发现上游B市霞湾港镉严重超标污水偷排事件后及时将情况向G省和B市的环保部门举报。收到举报后，B市环保局派副局长专门来C市环保协会就此次污染事件致歉，并于2011年12月27日向XW污水处理厂下达了预处罚94万元的通知书。G省环保厅也委派环境监察总队队长来C市环保协会了解情况。后来经过C市环保协会的继续努力，在G省环保厅厅长直接指示下，G省环保厅在X江C市段的上游拨款修建了B市某污水处理厂排污口自动检测站。

　　③向人大或人大常委会提交议案或建议：依法对政府进行监督。由于C市环保协会的三个主要创始人都是人大代表，在协会成立前就X江流域的治理问题多次提交议案或建议。在C市环保协会成立后，这一传统仍得到了延续。由于协会的成立使得他们的身份发生了变化，原来仅仅以人大代表的身份提交议案或建议，现在却以双重身份——既是人大代表又是民间组织成员开展此活动。自2008年以来，他们与全国、省、市人大代表、政协委员合作撰写了10多个批评建议、议案草案，均得到一定程度的采纳。

　　除上述方式外，C市环保协会也有直接向省人大常委会提交意见和建议的情况。这种直接提交建议的方式与地方人大或其常委会对公众的开放程度有关。2012年6月，G省人大常委会在网上发布了向社会各界公开征求对X江流域综合整治方面的意见、建议的公告。C市环保协会会员闻讯后马上将关于X江流域的监管和治理意见、建议通过电子邮件反馈给了G省人大常委会。他们提出的意见和建议比人大议案或建议的范围宽，如X江污染责任追究机制和赔偿机制、环境诉讼、鼓励居民举报行为、企业环境信息公开、农村生活垃圾处理等问题，但提交的程序没有那么正式。他们提交的建议也得到了一定程度的回应，在G省人大常委会上，省人大常委会某委员专门就C市环保协会提出的问题对省环保厅负责人进行了质询，G省环保厅厅长对上述问题进行了答复并表示欢迎C市环保协会的志愿者来与他进行交流。G省人大常委会对C市环保协会进行了回复，并通过报纸等媒体对质询情况进行了报道。

　　通过人大代表提交议案或建议，或直接以环保协会的名义向G省人大常委会提交意见，这是民间NGO作为公众的代言人，在行使宪法和法律赋予公民的政治权利。