内容提要:20世纪90年代以来,上访作为表达诉求的主要手段在全国普遍出现,上访治理陷入了“治访循环”的困境。本文从晋东南G乡的若干上访案例入手,对上访者和基层政府双方的行动逻辑进行研究,力求揭示“治访循环”背后的原因。研究表明,“治访循环”困境的主要原因在于实力较强的基层政府,在互动博弈中始终坚持自身的行动策略,即“软硬兼施”的摆平术和不能“揭盖子”、适当“开口子”的行动原则。上访者则对应产生了“吵闹缠跑”策略,不断地将自己的事情“问题化”。解决信访治理困境,最终要靠完善法治环境,加强法治社会建设。

　　关 键 词:上访/基层政府/行动逻辑/治访循环/法治社会建设

　  作者简介:廖菲,中国人民大学社会与人口学院副教授;张伟,中国人民大学社会与人口学院硕士研究生。 

　　一、“治访循环”困境的背景

　　自20世纪90年代以来,随着改革开放的深入、公民权利意识的兴起,上访作为表达诉求的主要手段在全国普遍出现,并且数量呈现逐年上升的趋势,使上访治理陷入一种“治访循环”的困境。即“从上访者反映问题,相关部门治理,到问题的初步解决或拖延,再到遗留问题或产生新的问题,再引发上访者越级上访进一步反映问题,相关部门再治理,这样无休止的循环过程”。①

　　个体上访是上访潮中的大多数,由于他们各自的诉求内容不同,表现方式不同,处理起来更具有独特性。鉴于乡镇(街道)是国家行政体制的最基层单位,是国家与乡土社会直接发生接触的主体。国家政策最终都要一层一层地落实到乡镇(街道)一级政府,由其具体执行。基层是矛盾产生最多的地方。现行的“属地管理”原则,使得绝大多数信访问题,最终要由乡镇(街道)一级来解决,正所谓“石头飞上天还是要落地,事情出处在哪里,最终还得由哪里来解决”。因此,本文从上访者同乡镇街道一级政府的互动入手,采用访谈法,以美国社会学家詹姆斯·科尔曼的社会行动理论,解释二者在互动博弈过程中各自的行动逻辑与策略,从上访系统在微观层面的日常运作,窥探“治访循环”背后的原因,从而提出对当前“治访循环”现象的思考。

　　二、上访者与基层政府的行动策略

　　科尔曼强调,在理性选择过程中,有两个决定性因素,一个是行动者的自身因素,包括自身的利益偏好、资源;另一个是行动者外部的环境,即社会结构。②作为行动者的上访者和基层政府,有着各自的利益偏好,以及自身所具有的独特资源。在外部环境影响下,双方结合自身优势,以追求自身利益最大化为原则,最终形成了自己独特的行动策略。

　　(一)自身因素考量

　　1.双方各自的利益偏好

　　上访者的利益偏好,或基于物质利益,或基于权利,或基于权益。物质利益指的主要是钱,还包括工作、低保等能带来收入的实物。在上访者张某的个例中,其要求政府归还因“抢生”受罚损失的工资,总计10万元。权利义务的对称,指法律对法律关系主体能够做出或者不做出一定行为,以及其要求他人相应做出或者不做出一定行为的许可与保障。政府行政的过程中,有些做法引起了行政相对人的不满,其也会通过上访向政府“讨说法”。例如,上访者薛某要求G乡政府进行财务公开,将搬迁补偿的事情说清楚。权益,即符合法律规定的权利和物质利益。在上访者李某个案中,他认为政府“未批先占”,违反了《土地管理法》,应该给予他更多的补偿,且要追究相关责任人的责任。

　　基层政府的利益偏好主要基于稳定和政府公信力。伴随着整个社会的加速转型,社会上各种矛盾激发,维稳成为基层政府的主要任务之一。国家建立了一套维稳体制,将基层官员的仕途命运同稳定这一目标结合起来。在层层压力下,基层政府在利益偏好上越来越趋向于稳定。在上访者的诉求中,往往要求对基层政府的一些行为“揭盖子”,对违规甚至违法的官员进行惩罚。从集体层面来讲,“揭盖子”损害的是政府公信力,即公众对政府的满意度和信任度;从个体层面来讲,“揭盖子”将政府一些具有违规违法行为的政府官员曝光,影响官员的仕途。由此,不能“揭盖子”也成为基层政府的一个重要底线。

　　2.双方各自拥有的资源

　　本文将可以用于交换的资源称为核心资源,将那些辅助于交换的资源称之为辅助性资源。核心资源中蕴含着其他行动者的直接利益,是其他行动者最渴望与之交换的资源。辅助性资源则是指那些虽然没有蕴含其他行动者的直接利益,但有助于行动者同其他行动者顺利进行交换的资源。辅助性资源或有利于提升行动者自身所拥有的核心资源的价值,或有利于降低其他行动者所拥有核心资源的价值,又或有利于促进交换的顺利达成。