内容提要:最近出台的“二孩政策”旨在调整中国的人口结构,扭转人口老龄化趋势,减轻公共财政的福利支出压力。本文在三种不同的生育率假设下,通过建立人口模型,预测了到2050年公共财政在教育、养老和医疗卫生上的支出。预测结果显示,三项支出在2050年以前受生育率的影响很小。把劳动参与人口占劳动年龄人口的比重大幅提高,是解决短中期公共财政转移支付压力的有效途径。延迟退休年龄和降低养老及医疗保险的缴费比例是提高劳动参与率的必要措施。

　　关 键 词:财政支出/教育/养老/医疗卫生/人口/生育率/fiscal expenditure/education/pension/health/population/fertility

　　作者简介:鲁蓓,澳大利亚老龄化研究中心,电子邮箱:lubei@unsw.edu.au。　　

　　本文代表作者个人观点,不代表所在机构观点。

　　一 引言

　　为了应对快速老龄化时代的到来,中国开始采取措施调整人口结构。最近出台的“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”(以下简称“二孩政策”)似乎为未来的人口问题打开了缓解之门。中国目前的人口结构基于两个重要的历史原因:20世纪50年代以及之前的高生育率和高死亡率、20世纪80年代以后的低生育率和低死亡率。这两个历史阶段演变成过去20～30年的快速劳动力增长,以及将来20～30年的急剧老龄化趋势。从人口结构来看,中短期内快速老龄化趋势不会有很大的变化。

　　人口和公共财政密切相关。社会福利作为公共财政的重要支出,与人口变化的关系尤其紧密。公共财政的福利支出主要体现在教育、医疗保障、养老和残疾人福利以及其他支出(包括贫困、失业和基本生活保障等)。在发达国家的今天,其中的教育、养老和医疗支出占了各级财政收入的50%以上,而发达国家的财政收入稳定在国民生产总值的1/3左右,因此控制这三项支出也是财政预算的重点。表1是澳大利亚、日本、美国和中国的这三项支出占国内生产总值(GDP)的比重。

　　对比发达国家,中国目前在这三方面的支出是偏低的,还有一定的上升空间,合理的政策规划可以伴随着老龄化的速度逐步调整这三项主要支出的增长,保障财政运行的可持续性。

　　本文结合“二孩政策”,从生育率变化的角度预测相应人口结构对公共财政教育、养老和卫生医疗支出的影响。本文主要的人口模型建立在Lu et al.(2014)基础之上,其他数据来源于统计局、公共卫生年鉴、教育统计公报、人力资源和社会保障统计公报等。本文预测的另外一个假设是人力资源和社会保障部关于延长退休年龄的表态。本文假设到2050年,男女的退休年龄都为65岁。预测也提出了医疗和养老保险改革的方案,核心思路是逐步提高劳动参与率,并降低医疗和养老保险的缴费率,使企业的劳动力成本控制在合理范围内,同时倒逼医疗和养老保险体制的改革。

　　下一部分介绍不同生育率下的赡养率;第三部分讨论人口结构与教育投入的关系;第四部分引入人口变化和医疗卫生支出的关系;第五部分讨论养老金的缴费和支出;第六部分综合这三项公共财政支出并进行总结。

　　二 中国的人口预测及生育率假设

　　基于Lu et al.(2014)的人口模型,图1描述了未来的人口趋势。三种生育率假设分别是:“生育率2.2”是指每个育龄妇女从2010年的平均生育1.55个孩子逐渐增加到2050年的2.2个,“生育率0.9”是指逐渐递减到0.9个,“生育率1.55”是指保持生育率水平1.55个孩子不变。

　　图1 中国的人口预测:2010-2060年

　　资料来源:根据Lu et al.(2014)中的人口模型以及联合国人口数据库计算得到。

　　对中国的人口结构来说,最大的特点是快速老龄化。图2呈现了65岁以上人口占总人口比例的变化。到2060年,在低生育率情形下,65岁以上人口在全部人口中的比例为37%,在高生育率情形下为30%。分别把16～64岁和20～64岁劳动年龄人口作为分子,其他年龄人口为被赡养人口作分母,就可以计算赡养率。图3描述了三种生育率情形下的赡养率变动趋势。

　　由图3可见,在2050年以前,对本文定义的两种劳动年龄人口来说,高生育率情形下的赡养率均低于低生育率情形,原因是多生育孩子增加了劳动力对幼儿、青少年的赡养负担,但没有减轻对老年人的赡养负担。同样,低生育率没有增加劳动力对老年人的赡养负担,但减轻了对幼儿、青少年的赡养负担。在公共财政转移支付的年龄结构中,如果对低年龄组的转移支付(如教育)相对较大,那么“二孩政策”的效果明显,在今后30～40年间,公共财政可能面临更大的支付挑战。