目前“创新”已经成为中国地方政府的重要价值观。创新的重要性获得了普遍共识，各级地方政府的创新实践更是层出不穷。但是，与之相对应的一个尴尬事实是，多数地方政府的创新难以持续。在地方政府的政策过程中，创新固然是好事，但不具有持续性的创新反而会带来不少消极后果。它有可能成为地方政府官员的“政治秀”，不但在实施过程中劳民伤财，而且其导致的朝令夕改会严重损害政府部门的公信力。因此，我们不仅要强调创新，更要强调创新的持续性。

　　新的解释变量：社会嵌入

　　一项创新如何能够获得持续性？学者们对此提出了许多思路。长期观察中国地方政府创新的学者高新军认为，创新的持续性很大程度上来自实施，并提出创新固然重要，执行落实创新的人也同样重要的结论。另外有学者提出了多个影响创新持续性的因素，如创新的推动者、上级的态度、组织利益、社会关注度等。这些原因在一定程度上能够解释地方政府创新难以为继的现象。但是这些因素均是从个案出发，通过归纳的方法获得的；由于缺乏深厚的理论支撑，这些解释变量琐碎零散，不够结构化，同时其解释力的可推广性存在疑问。

　　从本质上看，政策可以被理解为一类规则，而政策创新也是新规则的产生。哈耶克的社会秩序二元理论对新规则的持续性这一问题提供了一些理论启发。哈耶克将秩序分为“自发秩序”与组织（政府）“人造秩序”两类。从这个二元区分出发，哈耶克的理论分析了个人与内部规则之间、个人与组织（政府）之间、内部规则与外部规则之间存在的复杂互动关系。当某种创新的规则满足了人们的预期，而这些规则又获得政府与公众认可之后，就形成了内部规则和外部规则的协调统一，从而推动新规则持续发展。可见，保证规则持续性的关键在于内部规则与外部规则的协调统一。受这一理论启发，笔者提出对创新持续力的一个新的解释变量——社会嵌入，并认为一项政策创新的社会嵌入程度是决定该政策创新能否持续的关键因素。

　　社会嵌入反映国家与社会新型关系

　　社会嵌入从本质上反映了我国改革开放中国家与社会的互动关系。改革过程中，市场经济的逐渐形成和不断完善加快了国家与社会的分离。过去那种全能政府已经不能良好地适应社会经济发展的需要。要获得持续的发展与创新，就需要扩大政治参与，将社会力量吸纳或嵌入到治理过程中。

　　早期的社会嵌入理论重视“政治吸纳”，即政治体系将新兴利益群体的权利诉求纳入决策主体之内，并进行整合。毫无疑问，能够实现利益表达与权利诉求的利益群体并非普通的草根阶层，而是一些精英。因此，早期运用这一概念分析中国行政管理体系的学者们，更多关注地方政府对精英的吸纳。但是，随着国家与社会互动的进一步增强和诸多社会矛盾的显现，仅仅将民间的精英纳入地方政府决策层并不能解决地方层出不穷的问题。此时，“政治吸纳”逐步被涉及范围更大、对象更宽泛的“社会嵌入”所代替。社会嵌入指的是将某种新的异质性成分嵌入现有的社会政治结构中，通过这些异质性成分的介入激活或改变原有社会政治结构的某些功能。“嵌入”与“吸纳”有两方面不同。首先，从对象上看，社会嵌入的一方是地方政府；而另一方则不仅仅局限于政府外部的社会精英，它包含了社会中为数更多的利益相关者。其次，社会嵌入不仅仅是一种被动的吸纳，而是具有发展的特质。从吸纳向嵌入转化的前提是双方力量的平衡。国家对社会的治理发挥着积极作用，但同时社会也不是单纯处于受控地位。众多从事中国国家—社会关系研究的学者发现，无论是国家与社会的冲突还是良性互动，都反映出社会在中国正逐渐强大。在这种背景下，国家与社会的嵌入实际是一种带有发展特质的“互嵌”，即新的异质性成分能激活既有的社会政治结构，使之不断完善，最终实现平稳的互嵌，达到两者的融合。

　　可持续的创新正是以嵌入理论为基础，将社会力量与广大公众纳入创新的设计与实施过程中。随着“嵌入”的过程，新产生的政策创新能与现有的社会关系和社会环境进行良好对接，并逐步融合，最终实现对原有的社会体系的改善与提升。换句话说，“社会嵌入”将“新（外来的）”与“旧（原有的）”结合在一起。在这种结合的过程中，“新”的要素会产生持续性，逐步变得“不新”；而这种“不新”也恰恰体现了一种相对稳定的“常态”，从而为创新赢得了持续性。用哈耶克的二元观可以进一步理解“社会嵌入”的作用过程。现有的社会结构、社会预期是内部规则，而政策创新是外部规则。社会嵌入实际上正是这些外部规则与内部规则相融合并实现协调统一的过程。

　　如果政策创新不能与原有的社会结构与体系进行良好的“嵌入”，在短时间内，这样的创新是有可能通过行政命令被落实的。但长期来看，未“嵌入”的创新难以与内部秩序相融合，反而导致原有的内部秩序对其产生“排异”。这种政策创新在某种外力（如领导推动）的干预下，被强行植入社会中。当外力消失时，这个移植而来且与原基体不相容的“新政策”便会偃旗息鼓。另一个更为严重的后果是，作为外来物的“政策创新”可能对现有体系带来负面影响。

　　政策创新在社会嵌入中获得持续性

　　随着我国政府治理水平现代化的推进与社会组织的发展壮大，公共管理主体与客体之间的区别趋于模糊。政府与社会协同一致，共同进行公共治理。因此，当政府部门出台一项政策创新后，不能一厢情愿地希望其延续，而需要将这项政策与社会进行互嵌，使该政策在社会嵌入的过程中获得持续性。从这一结论出发，我们可以获得三点更为深刻的启示。

　　第一，地方政府在进行治理的过程中，必须充分动员现有的社会力量，并将社会力量纳入治理体系中。我国的地方政府创新多是由政府部门主导与推动的，但政府的力量与能力是有限的，要使创新制度化并持续下来，还需要社会力量的补充。在这里，社会力量所起的作用更像是“接力”，以外力来补充政府的力量，从而实现创新行动的持续良性发展。

　　第二，地方政府在治理的过程中，要促进社会力量的发育。在政策创新进行社会嵌入的同时，也可以启发、带动更多社会力量。通过更多创新政策的出台、嵌入与执行，不断提升社会的活力与能动性，实现社会的良性发展。

　　第三，地方政府在进行政策制定与创新设计时要充分考虑本地区本阶段的现实情况。若脱离了本地区的现实，脱离现有的政策环境而空谈创新，不利于创新与现实的衔接互嵌。只有在现实基础上进行创新，才有可能使创新与社会相容，从而保证创新举措能无缝地嵌入社会政治体制中，继而获得持久的生命力。

　　（作者单位：中国人民大学公共管理学院）