在长达200多年的城市化进程中，英国城市管理的职能发生了巨大变化，经历了从无到有、从弱到强、从“守夜人”到管理者、从城市管理到城市治理的转变。同时，城市公共管理边界的演进过程，也完整地体现着西方国家公共管理思想的发展脉络，并引导着西方发达国家城市管理的制度变迁。

　　从“守夜人”到管理者

　　英国的城市化进程大约始于18世纪70年代。在工业化和资本主义经济发展的双重驱动下，农村人口大量涌入城市。然而，英国早期的城市管理水平并没有随着城市化率的提高而相应提升，盲目无序的发展使得城市公共设施承载了巨大压力。此时的英国城市政府充当着“守夜人”角色，在经济和社会领域实行“自由放任”的管理方式，城市政府仅仅承担了非常有限的公共服务职能：市政管理职能仅仅涉及供水、卫生和提供少量的基础设施，社会管理职能也仅限于维护社会治安，基本上没有专门的城市管理机构。城市政府的放任引发了环境卫生的持续恶化、住房拥挤、就业紧张、犯罪率高等一系列严重的城市问题。

　　城市生活质量的低劣与政府在公共服务中的缺位，引发了民众的强烈不满，迫于社会各方的压力，英国政府逐步将城市管理事项纳入政府预算议程。19世纪初期，城市中出现了负责道路、街灯、治安、卫生和其他市政工程的政府部门；19世纪中后期，英国政府又先后推行了大量的相关立法，其中涉及城市管理中土地、规划、住宅、绿地、卫生、供水、环保等多个领域，构成了健全的城市管理法律网络体系，开创了以法律途径治理城市社会问题的先河。这一时期，英国城市政府的管理边界扩大到了包括住宅、卫生、绿地、环保和供水等基础设施在内的市政管理和以社会治安为主要内容的社会管理。

　　20世纪30年代席卷西方资本主义的经济危机爆发之后，主张“国家干预”的凯恩斯主义逐渐成为西方政府管理的主流思想。相应地，城市政府对城市社会事务的介入也不断增强，其职能覆盖了养老、医疗、贫困、失业等方面。二战后，英国政府开始将原先由民间慈善组织承担的社会责任逐渐转化为政府职责，建立起了一套比较完善的福利国家制度，为公民提供包括基本生活、医疗、住房、教育等在内的“从摇篮到坟墓”的全面社会保障。至此，英国的城市管理边界已经不再限于公共职能的核心领域，很多原本由社会组织和私营组织承担的城市发展和社会生活的诸多领域也被纳入了城市政府的管理范畴，比如邮政、电信、煤气、电力和基础设施等，城市管理的公共事务边界迅速拓宽。

　　从“划桨者”到“掌舵者”

　　然而，“滞涨”的出现和凯恩斯主义的失效，让人们逐渐意识到市场经济条件下政府纠正市场失灵的能力是有限的。随着新自由主义经济思想逐渐被各国政府接受，一场新公共管理运动拉开帷幕。在这一时期，福利国家制度整体上经历了私有化与市场化的洗礼，而政府职能社会化也成为城市政府改革的基本取向。改革后的城市政府仍是公共产品与公共服务的提供者，但已经由“划桨者”逐步转化为“掌舵者”，专注于公共产品与服务的提供，通过制定城市政策、完善政府购买制度、监督实施等手段确保城市规划、建设和运营全过程中公众利益的实现。

　　一方面，英国城市政府以公共事业部门的非国有化和民营化为契机，将大量国有事业部门 （如供水、电力、邮政、通信、住房、交通、钢铁等）的所有权或经营权通过购买、合资、公私合营、承包租赁、股份转让等方式转让给社会，使政府从国有企业中退出；另一方面，政府与私营部门建立起了公私合作伙伴关系（PPPs），在公共服务中引入私营部门的管理手段，引进竞争机制，提高政府工作效率。非政府部门通过合同承包、凭单制、用者付费等方式承担了部分原先由城市政府所负责的社会事务，内容涉及污水处理、垃圾处理、监狱管理、医疗照顾、交通设施、公园经营、政策咨询、社会救济、儿童看护、公共项目论证等，范围相当广泛。与此同时，城市居民更多地参与到城市发展的监督与管理过程中。在这一时期，英国城市政府的职能边界并没有太多变化，但活动空间却大大压缩了，社会有了更多提供公共服务的权利。

　　从管理者到治理者

　　20世纪90年代，英国政府开始倡导“赋权社区”理念，致力于构建以社区居民为参与主体的社区自治。英国政府于1997年开始了全国范围内的权力下放：首先，将部分权力和资源由中央向地方政府和区域政府转移，以实现中央政府促进经济、解决衰落的目标；其次，合理界定地方政府职能，向私营部门、社会组织和其他相关主体分权，转变政府管理方式，提高公共服务的效率和质量。

　　2010年5月，英国政府又启动了“大社会”计划，下放了包括教育、医疗、交通、安全、信息技术和环境保护等多个方面公共服务的供给权，由社区居民组成的各类社会组织自主管理本社区公共事务。在社区服务中，政府只提供必要的支持，如免费为社区提供土地、为居民提供必要的培训等，而主要由社区居民依据个性化需求充当公共服务的设计者、提供者、生产者和使用者角色，使社区形成民主设计、民主决策、自我实施、自我监督的社会网络。

　　如今，英国的城市管理已经形成了由城市政府、社会组织、私营企业、社区和城市居民等多元主体共同参与的现代城市管理格局。在合作治理过程中，政府更多充当“元治理”的角色，成为城市管理的规范者、管理者、仲裁者以及纯公共物品与服务的提供者；更多的权利则让渡给了社会，在很多领域中，政府的活动从直接提供服务转变为间接提供服务，而社区在城市管理中则发挥越来越重要的作用。

　　英国200多年的城市管理实践表明，城市管理的边界并不存在一种确定划分，相反，它一直处于动态调适之中，并随着城市管理的现实需求变化而不断进行调整；每一次的政府改革，实际上就是政府职能转变的过程，也是对城市管理边界的重新确认。英国的城市管理并未执着于城市管理职能的界定问题，而是始终以满足民众需求和解决现实问题为目标导向，由此来推进城市管理的实践过程，形成一种相对清晰的职能边界和权力边界。同时，政府在不同时期的定位，又直接影响到对城市管理边界的认识。英国城市管理边界的演进，体现了西方公共管理范式的演变历程，它完整地呈现了城市化过程中政府行为模式的发展轨迹——如果说一定要为城市管理下定义，那么它应该是“以市政和城市社会事务为主要领域的公共管理”，即“以城市为载体的公共管理”。就此而论，“如何满足民众需求、有效解决城市管理中的现实问题”才是城市管理的出发点。

　　（作者单位：浙江大学公共管理学院）