【英文标题】Regulation and Collision: Industry Support, Market Liberalization and Content Limitation:

　　Three Hot Issues of Chinese Media Industry from the View of Industry Regulation

　　【作者简介】史征，浙江传媒学院文化创意学院副院长，副教授，浙江　杭州　310018

　　【内容提要】 在坚持实现政治导向、充分发挥市场机制双重目标过程中，现有的传媒业规制体系不断与改革的现实需求之间发生碰撞，规制政策与产业政策边界、市场准入与反垄断、内容限定与规制变革等涉及传媒业规制的热点问题正是这种碰撞的真实写照。在传媒业改革不断深化进程中，要不断完善中国传媒业法制建设；尝试以第三方等非政府组织作为规制主体的重要补充；大力推进反垄断，鼓励有更多的非国有资本进入传媒业；规范激烈市场竞争下媒介的经营行为；努力平衡好传媒业规制成本与效率的关系，促进传媒业又好又快地发展。

　　【关 键 词】传媒业 产业规制 产业政策 市场结构 内容规制

　　一、引言

　　一般认为，产业规制之所以存在主要是由于市场失灵，在市场结构的四种类型中，只有完全竞争的市场可通过市场机制的作用从而避免市场失灵的情况，从经济绩效上讲也是最有效的，其余三种市场结构或多或少地存在社会福利的净损失，尤其是垄断市场，进一步的研究表明，竞争性市场机制即便能够有效进行，仍存在着诸如收入分配、经济稳定性、非价值物品等原因造成市场失灵可能性，而且还由于公共物品、外部经济性、市场垄断、信息偏在等因素，导致无论何种市场结构都有可能无法实现帕累托效率，[1]因此，为使社会生产更有效率，政府对经济进行干预是必要和必须的，这便是政府规制原因的经济学起点。传媒业的属性决定了其不仅承担舆论导向的政治传播功能，而且也是现代产业体系的重要组成部分，所以对传媒业进行严格的规制也是必然。

　　目前，关于我国传媒业规制研究主要从三个方面展开，一是从传媒业的属性研究为起点探讨规制的成因，传媒业同样也存在着自然垄断、公共产品、外部性、信息不对称和偏好不合理等特性，[2]是对传媒业进行直接规制的经济学原因，同时，传媒业在意识形态领域的传播影响成为对传媒业内容严格规制的另一原因，因此，在传媒业实施经济性规制和社会性规制早已成为共识和普遍做法；二是具有我国传媒业特色的规制研究，目前的研究已触及了体制改革、政策设计、制度转型、经营管理多个层面，并结合电影电视、新闻出版等多个产业类型进行分类研究，这部分研究成果共同指向我国传媒业规制的变革方向，即加强规制法治化、独立规制主体、分类宽松经济性规制、强化社会性规制；[3]三是国外传媒业规制经验的研究，西方传媒业规制中合理区分市场与政府角色的各自作用区间，强化传媒业立法，从结构性调控向行为性调控转变的趋势是我国传媒业规制体系建设中可以充分借鉴的经验。[4]随着文化体制改革的深入，传媒业井喷式的发展对我国传媒业原有的规制体系产生了较大冲击，本文从产业规制角度对我国传媒业发展中规制政策与产业政策边界、市场准入与反垄断、内容限定与规制变革等热点问题进行剖析，期望对厘清我国传媒业规制发展思路提供帮助。

　　二、问题之一：规制与扶持一政策的边界界定与选择

　　建设文化强国、促进文化大发展大繁荣已提升到国家战略层面，党的十七届六中全会确定的文化强国战略指明了文化发展方向，在国务院制定的《文化产业振兴计划》也有文化产业发展的行动计划。全国各地有许多城市将文化产业的发展作为经济转型、社会发展的重要抓手，制定了大量的鼓励性政策，这些政策涉及文化体制以及资金、人才、土地、金融等多个与文化产业发展的相关领域，而且，大部分采用比较直接的资金支持作为主要政策工具，甚至呈现攀比和攀升之势，①传媒业作为文化产业的核心层产业，自然也身处其中，受益匪浅。

　　这些政策性扶持资金自然来源于政府财政，并多以项目资助、贷款贴息、项目奖励等形式直接注入，传媒业当然也是在如此政策环境的直接受益者，如意在打造“动漫之都”的杭州对动漫游戏业的扶持力度处于全国领先水平，杭州市和滨江区每年财政划拨用于鼓励动漫游戏产业的专项资金就分别有7000万元和9000万元，补贴方式包括房租减免、税收优惠、研发奖励等，②杭州动漫基地的产量之所以能一直稳居全国第一，这些政策的作用功不可没。但同时，人们对于财政资金直接干预产业发展的行为质疑声也时常响起，2011年多家网游行业的上市公司的财报显示，毛利高达90%的网游公司却能获得千万级乃至上亿元的国家财政补贴，③其他的一些知名网游企业，也都享受过多次财政补贴，此消息一出，使中国网游业再次陷入舆论漩涡，也引起了人们对文化产业政策体系中政府作用的反思。

　　对于这些问题的思考，其实质是传媒业的产业政策与规制政策之争，即在传媒业发展过程中，政府如何通过科学完善的政策体系来把握好促进与规范传媒业发展的关系。传媒业领域的产业政策是政府主动促进传媒业经济发展的各种经济政策总和，虽然政府规制政策也属传媒产业政策的范畴之中，但两者之间尚有严格的区分与界限，无论是两者的实施原因与目标，还是调节对象与经济特征乃至采取的具体措施均不尽相同。传媒领域产业政策的实施主要是期望达到壮大产业规模、推进结构优化、增强市场竞争力、维护产业安全等目的，实施手段主要有组织措施、财政措施、金融措施、外贸措施；[5]传媒业规制的实施则是由于传媒业存在着垄断、公共物品、信息不对称、外部性等所造成的市场微观失灵，达到实现资源配置效率与分配效率最优结合的目的，规制针对的是传媒业内媒介及其他相关市场主体，从媒体或行业角度解决市场机制引起的微观失灵和资源利用，[6]主要运用数量、价格、法律等手段。长期的产业政策实践表明，由于政府和私人部门之间信息不对称，可能导致产业政策出现偏差，并且产业政策的实施为政府直接介入并干预市场竞争寻得理由，还会诱发腐败与寻租。因此，自20世纪90年代以来，产业政策的实施开始受到经济学家的批评，而恰当的产业规制被认为是对市场机制的完善，能有效弥补政府干预行为的不足与缺陷，所以，两者之间的取舍倾向出现变化。这就意味着在目前传媒业发展环境下，我们更应强调尽可能采用政府规制措施来规范媒介经营与促进产业发展，而传媒产业政策的应用范围应限定在稳定和有限的领域。[7]

　　传媒业盈利能力强，产业关联度高，环境影响小，目前正处于一个高速发展启动期，在经济扩张需求膨胀的今天，深受各地政府的钟爱。今后，中国传媒业更高水平的发展仍然离不开政府大力扶持和推进，但同样需要政府自我界定好其行为的边界，需要政府有效地遏制直接跳入传媒产业大海游泳的欲望与冲动，需要政府合理架构包含产业政策与规制政策在内的完整政策体系，将政府行为重心更多地落实在推进体制机制改革和优化产业发展环境上来。假如政府能在事关传媒业发展大局的政治体制、市场机制、法治建设、市场准入条件的改革；在传媒业公共服务平台建设、文化传播渠道建设、传媒创意成果转化、传媒产业集聚区建设、传媒高端人才培养和引进；在支持一批具有重要示范、引导和带动作用的传媒项目建设；在推动传媒业多渠道直接融资，引导金融机构开发适合传媒业需求的综合金融产品和特色金融服务等方面有所作为，或许会比政府直接以财政资金扶持方式来影响企业经营、干预市场竞争有更好的效益和效果。

　　三、问题之二：市场结构之变—准入规制变革的机理

　　为保证政治力量对传播话语权的全面掌控，我国传媒业的市场结构长期呈现垄断格局，其特征主要是行业垄断和区域垄断，主要是通过产权国有、准入限制、行业壁垒、区域划定、市场分割、行政管理等路径实现产业纵向与横向全方位垄断，进而实现专享议程设置的权力。我国传媒业的长期垄断造成了传媒业的媒介形态、行业边界和市场区域划分清楚，特别是对于国有以外的资本准入设定有严格的准入禁区。改革开放后，随着传媒业体制改革的深化，传媒业的开放步伐和进程虽有数次反复和调整，但整体上仍是摸索前进之势，有过媒体之间跨区域合作经营试图打破区域垄断之尝试，也有国内传统媒体在战略目标制定与传媒实践活动中选择以多媒体、跨媒体、全媒体等融合媒介为主要媒介平台、打破行业垄断之努力，从种种表象看，诸多因素的变化的确导致了传媒业的竞争尤其是区域内和同质媒体之间的竞争日趋激烈，媒介形态虽边界渐趋模糊，竞争态势虽日益加剧，然而并未从根本上扭转垄断导致的传媒资源配置效率偏低的根本问题。如果说，这几年我国传媒业市场结构有所变化，那也只能说传媒业垄断的破冰之旅开始启航了，事实上，我国媒体之间的竞争若放在整个传媒业或者文化产业乃至更高的产业层面来考察，更多的是垄断控制之下的有限市场竞争，普遍情况是垄断有余，而竞争不足，不仅在垄断程度相当高的广电和报业，行业与区域垄断的力量仍然异常强大，在竞争相对比较充分的图书发行业，也能轻易发现垄断的身影。

　　从全球传媒业规制变革的趋势来看，经济性规制的放松已成为基本共识，同样，随着我国传媒业经济性规制政策的有限度宽松，在确保对媒介话语权控制的前提下，传媒业市场结构中的竞争成分必将不断提升，垄断的力量必将会不断削弱，传媒业出现一个竞争性市场结构是我们愿意看到的规制方向之一，也就是由垄断竞争市场和完全竞争市场结构共同构成的传媒业竞争性产业市场结构。这类市场关键点是媒介以及要素可自由进入和退出，因而投入传媒业的资源和要素具有流动性，其中，完全竞争的传媒市场可由市场机制自动达到市场均衡状态，媒介表现为价格接受者，在这样的市场结构中，政府只需表现出一种“守夜人”角色，市场机制将自动使得传媒业的经济效率和效益实现最优，但完全竞争市场在现实中非常少见，竞争性市场更多表现为垄断竞争市场。因此，如果我们选择一个竞争相对充分的垄断竞争市场结构作为我国传媒业规制体系调整和市场结构变革的目标，可能是比较务实的。

　　一般认为，由于传媒业中各媒介品牌、资本、人才、技术、区位等原因造成的媒介产品差异，垄断竞争的传媒市场存在着垄断势力，处于垄断竞争市场结构中的媒介在短期由于垄断势力存在而将价格水平定在显著高于传媒业平均成本的一个价格，并在短期内赚取一定垄断利润，而且，垄断竞争市场结构中的媒介不是采用边际利润定价原则，造成了一定的社会福利损失，原因是处在垄断竞争市场结构中的媒介，在进行媒介产品生产时并没有根据规模经济性进行(没有在平均成本最低点生产)。由于垄断利润的吸引，将会有更多的生产要素产生进入传媒业的欲望，这种欲望一旦实现，必然使得各媒介失去原有的市场份额和销量，表现为传媒业短期需求曲线向下移动，最终媒介产品的价格水准与整个传媒业的平均成本趋于一致，整个传媒业的长期利润变为零，从而实现长期均衡，达到效率和效益最大化的媒介生产状态。因此，要进一步打破垄断，传媒业规制的重点不应是限制业外的资源与要素进入传媒业，传媒业健康发展更多需要制定严格的规制政策来规范市场环境。

　　那么，放松准入规制是否会带来“过剩的生产能力”？若过多的媒介与要素涌入传媒业内，是否会导致媒介生产效率下降？其实，这些疑问都是建立在同一个前提假设，即所有的媒介都是等效率的。事实上，目前传媒业的发展不平衡、媒介的良莠不齐将导致明显的媒介进出更替率存在，今天富有效率的媒介若没有良好的运作体制做保障，若干年后便可能退出传媒业，过去在我国“媒体破产倒闭”这类不可思议现象已经开始成为现实之中的场景。因此应该考虑到新的媒体进入将给传媒业带来全新的运作模式、全新的创意创新和更有竞争性的媒介产品，并会推进的传媒业平均生产率的增加，同时，缺乏竞争力的低效在位媒体将被新的、更富有效率的媒体所代替，会带给传媒业更多新的活力与动力；另外，媒介新产品的导入使得受众有了更多的选择。所以，在价值判断上，需要有进一步放松准入规制的思想理念，让更多媒介产品带给受众更多选择，不能简单认定出于防止“过度竞争”的需要而进行严格的准入规制。

　　但传媒业的准入规制的调整具有其复杂性，市场结构之变实质上是传媒业市场开放的问题，由于传媒业的双重属性，从传媒业的政治属性出发，从控制传播主导权出发，政府本来就要加强准入规制；同时出于对“过剩的生产能力”的担忧，从对传媒业保护出发，如果竞争性产业过度投资导致竞争过度，传媒业内将有可能会配置失效、结构失衡、恶性竞争、全行业亏损，并引发研发等长期战略性投资减少、市场失范，造成传媒业发展停滞，因此，结合传媒业目前所处环境、内容属性、市场容量、消费者偏好和媒体间竞争情况等因素确定准入限制是完全必要和必需的。当然，从文化体制改革出发、从顺应全球传媒业规制变化趋势出发、从传媒业产业属性出发，在传媒业经济性规制有限放松的前提下，选择传媒产业链上的部分环节向包括民营资本在内的非国有资本开放，不仅可以大大提高传媒业生产和传播效率，而且也将使国家对传播主导权、话语权的控制更有力。因此，如何把握好传媒市场开放的度，要求规制主体更多表现出处理复杂规制问题的科学性与辩证性。