内容提要:2014年11月1日全国人大常委会审议通过了修改《行政诉讼法》的决定。《行政诉讼法》修改从实际出发,坚持问题导向,着力解决行政诉讼存在的立案难、审理难和执行难问题,扩大了受案范围、畅通了诉讼渠道,完善了审判体制机制,完善了判决形式和执行制度,强化行政诉讼的监督功能,加强了对行政权力的制约和监督,加强了检察机关对行政诉讼的监督,贯彻了十八届三中、四中全会精神,是全面推进依法治国的重要举措。

　　关 键 词:法律修改/问题导向/制度完善/制度创新

　　作者简介:童卫东,全国人大法工委行政法室副主任,北京 100805

　　2014年11月1日全国人大常委会审议通过了修改《行政诉讼法》的决定,历时5年的修改工作终于尘埃落定。这五年间,学界和实务界对这部法律的修改倾注了热情和心血,社会各方面给予了高度关注和期待。修改决定以152票赞成、5票弃权通过,得到常委会组成人员的肯定。同时修改决定也得到社会的认可,有网民认为新修改的《行政诉讼法》“既不盲从国外制度,探索中国自己的法治路径,又能切中弊端,抓住要害。”有学者认为新修改的《行政诉讼法》“体现了浓郁的本土特色和实践智慧。”最高法院认为新修改的《行政诉讼法》“很好地回应了人民群众和社会各界的呼声与期待”,“是贯彻党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神,全面推进依法治国的一项重大举措,是深入推进依法行政和加快法治政府建设的重大制度创新,是建设公正高效权威中国特色社会主义司法制度的重大实践成果”。但也有学者认为新法进步不多,还有学者对有的修改提出质疑。立法是思想和观念的交锋与妥协,是权力和权利的博弈与平衡,没有最好的法律,只有更好法律,没有理想的法律,只有符合实际的法律。此次《行政诉讼法》的修改,有明显进步,但也留下一些未解的课题。

　　一、从实际出发,坚持问题导向

　　立法要符合法理,但不能从法理出发;要符合逻辑,又不能止于逻辑。《行政诉讼法》修改面临的问题多,有理论的,有实践的;有实施的,有制度的;有体制的,有机制的。面对纷繁复杂的问题,《行政诉讼法》的修改坚持从实际出发,坚持问题导向,着力解决行政诉讼存在的“立案难、审理难和执行难”问题,作了如下修改:

　　(一)扩大受案范围

　　从理论上说,所有行政争议都应当能够通过行政诉讼解决,扩大《行政诉讼法》的受案范围具有进步意义。实践中行政诉讼立案难,主要原因是法律、法规明确规定应当受理的案件,法院不受理。所以,此次修改的重点是解决法院该立案而不立案的问题,畅通诉讼渠道,强化对不受理的约束。当然,根据实践的发展和需要,适当扩大了受案范围。

　　一是将“具体行政行为”修改为“行政行为”。学理上将行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为。1989年《行政诉讼法》用具体行政行为概念,主要是限定行政诉讼的受案范围。但什么是具体行政行为,在适用时依然需要解释。1991年最高法院出台《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》,将具体行政行为解释为“针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这一解释不能完全适应我国行政管理的复杂性和管理方式的多样性,导致实践中有的地方法院对应当受理的行政案件不受理,客观上造成立案难,所以,2000年最高法院出台新的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下称《若干解释》),引入“行政行为”概念。新《行政诉讼法》用“行政行为”取代“具体行政行为”,作为与“规范性文件”相对应的概念,目的是尽可能地扩大受案范围,解决立案难。新法对“规范性文件”采取有别于行政行为的审查制度。采用行政行为的概念,给理论研究带来新课题,学理上抽象行政行为和具体行政行为的分类方式需要重新考虑。另外,新法中的行政行为还应当包括学理上所称的“事实行为”和行政机关签订、履行、变更、解除行政合同的行为。可以说,新《行政诉讼法》中的行政行为具有较大的包容性和解释空间。

　　二是将规章授权的组织作出的行政行为纳入受案范围。根据转变政府职能的需要,将会有越来越多的公共管理和服务职能由社会组织承担。这些组织的行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益,也应当纳入行政诉讼解决。为此,新《行政诉讼法》在原法将法律、法规授权组织作出的行政行为纳入受案范围的基础上,明确将规章授权的组织作出的行政行为纳入受案范围。有的意见提出,目前有些规章以下的规范性文件授权社会组织实施公共管理和服务行为,建议都纳入受案范围。从保护公民权利的角度看,这一观点是对的,实践中也有法院受理这类行为引起的争议。但按照依法行政的要求,社会组织实施公共管理和服务行为,都应当有法律、法规、规章作为依据,不能由规章以下规范性文件授权。立法要发挥引领和推动作用,随着我国法律体系的进一步完善和地方立法权向所有设区的市扩大,解决当前规章以下规范性文件违法授权的问题既是可行的,也是必要的。有的意见认为“规章授权”的表述不妥,因为根据《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》的规定,只有法律、法规可以授权社会组织实施行政处罚、行政许可,只有法律、行政法规授权的社会组织实施行政强制,规章不能授权社会组织实施上述行为。新法规定规章授权社会组织实施行政行为,并非要突破《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》对规章授权的限制,从上述法律的规定和新修改的《立法法》的规定看,限制或者剥夺公民权利、增加公民义务的行政行为,规章不能授权社会组织实施,对授益性的行政行为,规章可以授权社会组织实施。

　　三是将行政合同纳入受案范围。行政合同能否纳入行政诉讼受案范围,争议颇大。对于行政合同的性质,行政法学者和民法学者向来有分歧,实践中行政合同引发的争议有的按照行政案件受理,有的按照民事案件受理,适用的规则不一样,判决的结果可能就不一样。为了加强对行政合同的监督,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,行政法学界建议将其纳入行政诉讼受案范围。但纳入行政诉讼受案范围也有一些问题需要回答:

　　其一:以行政行为为核心概念的《行政诉讼法》能否容纳行政合同。最高法院和有的学者建议《行政诉讼法》第2条用“行政争议”概念取代“行政行为”概念,这样行政争议概念可以容纳行政合同争议。但“行政行为”概念在《行政诉讼法》的数十个条款中出现,仅改一处无济于事。因此,要将行政合同纳入行政诉讼受案范围,必须回答行政行为是否包括行政合同行为。虽然行政合同是双方行为,但行政机关在合同中居主导地位,其签订、履行、变更、解除行政合同的行为,是行使公共权力,可以解释为是一种行政行为。

　　其二:“民告官”的《行政诉讼法》定位和结构能否解决“官告民”的问题。行政合同引起的争议,既可能是行政机关的原因,也可能是作为合同另一方的公民、法人或者其他组织的原因。因此,理论上说将行政合同争议纳入行政诉讼受案范围,既要解决“民告官”的问题,也要解决“官告民”的问题。但这一点与《行政诉讼法》的定位和结构不相容,《行政诉讼法》从立法目的、基本原则到具体制度,都是围绕“民告官”设计的,无法容纳“官告民”,因此,新《行政诉讼法》第12条第1款第(11)项将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”纳入行政诉讼,没有解决作为合同另一方公民、法人或者其他组织不履行合同的争议问题。